Совершенствование экономических методов управления образованием

Обусловленность многих реформенных преобразований в современной России требованиями финансовой политики вполне закономерна и обоснованна. К примеру, в качестве одной из основных целей проведения реформ в области сельского хозяйства, системы административного управления, жилищно-коммунального хозяйства, земельных отношений, пенсионного обеспечения, электроэнергетики и других направлений была обозначена необходимость скорейшей адаптации реформируемых систем к развивающимся в РФ рыночным отношениям, а также снижения нагрузки на бюджетную систему путем сокращения экономически не оправданных расходных обязательств.

Не является исключением и реформа в области высшего профессионального образования, которая проводится под девизом кардинальной количественной оптимизации высших учебных заведений, а также изменения порядка и условий финансирования вузов путем оказания бюджетной поддержки только наиболее перспективным.

Впервые о необходимости проведения комплексной реформы механизма финансирования бюджетных учреждений было заявлено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2001 г. В частности, в качестве программного тезиса стало положение о том, что выделение денежных средств из бюджета на учреждения социальной сферы должно осуществляться таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения. Политическая воля, выраженная в указанном документе, определила начало перехода от сметно-бюджетного финансирования к системе выделения бюджетных средств пропорционально общественно полезному результату деятельности организаций-бюджетополучателей.

Поэтапная реформа системы высшего профессионального образования, предполагающая плавный переход к новым формам деятельности до 2025 г.[21], имеет вполне четкие цели в области бюджетного финансирования. Так, в тексте Национальной доктрины образования в РФ содержится календарный план мероприятий, направленных на повышение эффективности государственных расходов, предназначенных для финансирования образовательных учреждений. Правительство РФ назвало три основных этапа видоизменения финансовой базы образовательных учреждений.

Первый этап (до 2004 г.) предполагал, что темпы роста бюджетных средств должны быть опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета. Кроме того, планировалось расширить возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников.

На втором этапе (до 2010 г.) следовало обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.

На третьем этапе (до 2025 г.) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования планируется дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.

Оценивая результаты периода 2000 - 2009 гг., можно сказать, что в целом количественные показатели бюджетных расходов, направляемых на содержание высших учебных заведений, значительно возросли. Однако, несмотря на общее увеличение расходов, финансовая политика государства в отношении учреждений высшего профессионального образования неуклонно формировала новые принципы.

Анализ текстов ежегодных бюджетных посланий Президента РФ за период 2000 - 2009 гг. иллюстрирует основные этапы формирования государственной политики в области финансового обеспечения бюджетных учреждений социальной сферы, в том числе учреждений высшего профессионального образования.

Итак, в 2001 г. была обозначена необходимость ускорения внедрения контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы[22].

В Послании 2002 г. констатировалась неэффективность существующего механизма финансирования отдельных направлений бюджетных расходов, в частности финансирования бюджетных учреждений. И вновь отмечалась необходимость перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также в разумной экономии средств[23].

В следующем 2003 г. вопросы реформирования системы образования приобретают усиленное звучание. Так, планируется, что подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием должна быть сконцентрирована в основном на федеральном уровне, а расходы федерального бюджета на эти цели должны планироваться с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на различных рынках труда. Одним из направлений оптимизации сети вузов провозглашается объединение их в комплексы университетского типа, включающие в себя образовательные учреждения различного уровня образования[24].

Программа развития бюджетной политики на 2007 г. в сфере финансирования бюджетных учреждений определила необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий, расширение прав учреждений в сфере самостоятельного распоряжения выделенными бюджетными средствами, а также введения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты[25].

В марте 2007 г. впервые было провозглашено Бюджетное послание, рассчитанное на трехлетнюю перспективу, корреспондирующую с принципом среднесрочного бюджетного проектирования. В рамках обозначенного периода, а именно до 2010 г., планируется провести анализ эффективности всех расходов бюджета с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, при условии обязательного соизмерения с этими целями достигнутых результатов. Кроме того, необходимо использовать такие финансовые механизмы, которые стимулируют бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг. Предлагается наделить главных распорядителей бюджетных средств полномочиями, позволяющими самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания. При этом бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.

Правительству РФ следует принять меры по реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования, а также начать работу по подготовке к преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности[26].

В числе действенных мер, изменяющих порядок финансирования бюджетных учреждений, следует отметить положения Бюджетного кодекса РФ.

Во-первых, деятельность бюджетных учреждений рассматривается как деятельность, осуществляемая преимущественно в рамках государственного (муниципального) задания (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ[27]).

Во-вторых, в ближайшем будущем предполагается полная централизация средств, полученных бюджетными учреждениями, в том числе от оказываемых платных услуг, а также в качестве безвозмездных поступлений (п. 5 ст. 41 БК РФ). Совершенно очевидно, что данная норма, предполагающая лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, может дестабилизировать деятельность многих учреждений, в том числе образовательных. Следует отметить, что за счет внебюджетных средств в настоящее время, в вузах в частности, финансируются многие научные исследования, работа творческих научных коллективов, издание необходимой учебной и научной литературы, осуществляется материальное стимулирование сотрудников и т.д.

Учитывая возможные негативные социальные последствия, законодатель предусмотрел вариант «мягкого» перехода к новым формам бюджетного взаимодействия. В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ момент введения в действие рассматриваемых положений отложен во времени до вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.

До тех пор пока указанный закон не принят и не вступил в действие, бюджетные учреждения вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные ими средства от оказания платных услуг, а также безвозмездные поступления на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативно-правовые основания. Фактически осуществление операций с указанными средствами бюджетное учреждение проводит в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов.

Действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в области оптимизации системы бюджетных учреждений. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности. Одной из таких форм является конструкция автономного учреждения, предполагающая значительную свободу усмотрения в процессе распоряжения полученными доходами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[28], доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.

Использование экономических методов воздействия на любую общественную систему способно оказывать серьезное, подчас решающее, влияние в смысле определения направления ее развития. Учитывая это, можно предположить, что именно меры финансово-правового регулирования являются в настоящее время наиболее действенными для ускорения процесса глобальной трансформации российской образовательной системы.

Закон, кардинально реформирующий бюджетную сеть, был подписан Президентом РФ 8 мая 2010 г. Согласно документу преобладающая часть учреждений получит расширенный объем прав и относительную свободу в зарабатывании денег, но в то же время лишится некоторых гарантий государства. Как новые условия повлияют на работу учреждений системы образования? В статье предпринята попытка пояснить некоторые принципиальные моменты.

Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ) имеет революционный характер по отношению к организационной структуре образовательных учреждений. Это преобразование сродни тем переменам, которые произошли в 1992 г. со вступлением в силу Закона РФ «Об образовании», когда все учреждения этой сферы должны были перейти в статус юридического лица. Сейчас изменения еще более кардинальны, а надежды тех, кто рассчитывает на то, что начинания забудутся, иллюзорны, поскольку в последовательном воплощении задуманного просматривается очень четкая стратегия.

Экономические перипетии в сфере образования начались в 2004 г., после того как Минфин разработал Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 годах и на период до 2006 года. Документ был одобрен Правительством, и с тех пор все этапы модернизации строго следуют этим Принципам.

В последние годы большинство российских регионов уже реализовывало комплексные проекты модернизации образования, внедряя нормативное подушевое финансирование, новые системы оплаты труда и др. Теперь новации затронули еще одно направление, прописанное в Принципах реструктуризации бюджетного сектора, - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Положения, обозначенные в Законе № 83-ФЗ, как раз являются реализацией принципа БОР: речь идет о финансировании не учреждения как такового (здания и его «начинки»), а выполнения государственного (муниципального) задания.

Закон № 83-ФЗ, который кроме образования ориентирован на науку, здравоохранение, культуру и другие сферы, определяет три типа учреждений - казенные, бюджетные и автономные. Многие руководители под влиянием стереотипов думают, что, если казенный статус получить не удастся, бюджетный окажется ближе и роднее, чем автономный. Однако при принятии окончательного решения необходимо просчитать все возможные риски, связанные с каждым из вариантов.

Казенное учреждение совпадает с сегодняшним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет (п. 5 ст. 5, п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). С этим типом учреждения связан миф о том, что казенный статус может получить лишь ограниченный круг организаций. Действительно, новый Закон определяет, что казенными станут военные комиссариаты, воинские части, следственные изоляторы, психиатрические больницы и т.д., однако документ регламентирует создание этого типа учреждений только на федеральном уровне (пп. 1 п. 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Субъекты РФ самостоятельно принимают нормативную базу, касающуюся создания казенных учреждений «на местах», а также утверждают их перечень (пп. 1 п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Так что все в руках регионов и муниципалитетов.

Впрочем, здесь может возникнуть соблазн оставить все как было, то есть перевести бюджетные учреждения в казенные. Но это будет противоречить философии нового Закона, которая заключается в снижении нагрузки по финансированию учреждений на бюджет. Следовательно, если некий регион уйдет «в отказ», оценки деятельности его губернатора, включающие достаточно большое число показателей (в том числе и в отношении системы образования), пойдут вниз.

Три типа учреждений теперь определены в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (п. 4 ст. 6 Закона № 83-ФЗ). Таким образом, учреждения образования снова приобретают статус некоммерческих организаций, хотя до этого они были выведены из-под действия данного Закона.

Следующая новация заключается в том, что бюджетные учреждения с расширенным объемом прав, как и автономные, лишаются субсидиарной ответственности учредителя по своим обязательствам. Если сейчас руководитель бюджетного учреждения, допустим, перерасходует средства на оплату коммунальных услуг, в худшем случае ему грозит выговор. При этом учредитель все равно покроет возникшие долги: ситуация, когда учреждение один на один остается со своей задолженностью, невозможна. Принятый Закон снимает субсидиарную ответственность, и после его вступления в силу бюджетные учреждения нового типа должны будут сами отвечать по своим обязательствам.

Кроме того, новые бюджетные учреждения, как и АУ, станут финансироваться через субсидии, выделяемые на выполнение государственного (муниципального) задания, а фразы о том, что учредитель полностью или частично финансирует созданное им учреждение, из нового Закона исключены. Отсюда мы можем сделать вывод: если с наполнением бюджета будут проблемы, весьма возможно, что субсидия может быть меньше того уровня, который изначально рассчитан при формировании годового бюджета.

В связи с этим усиливается значение деятельности образовательного учреждения по привлечению внебюджетных доходов. Однако ни автономным, ни бюджетным учреждениям новый Закон не делегировал полномочия собственника заработанных средств - полномочия даны только на уровне самостоятельного распоряжения. Например, можно ли продать мебель, приобретенную на внебюджетные доходы? Статус распоряжения не позволяет продать ее самостоятельно. Таким образом, активность по внебюджетной деятельности возрастает, для того чтобы в том числе покрывать долги, которые могут возникнуть из-за недофинансирования, но полномочия по распоряжению заработанными деньгами все-таки не являются полными.

Для бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, как и для автономных учреждений, вводится понятие «особо ценное движимое имущество». К нему относится имущество двух категорий: во-первых, стоимостью свыше 500 тыс. руб., во-вторых, то, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено.

В связи с этим образовательные учреждения Москвы уже начали процесс инвентаризации движимого имущества (с недвижимым - проще). Причем директорам учреждений необходимо проанализировать все риски отнесения (неотнесения) того или иного имущества к особо ценному движимому. Это важно как в плане налогообложения, так и в плане последствий, которые могут возникнуть при содержании данного имущества.

Однако основной проблемой перехода учреждений в новый статус являются совсем не обозначенные выше сложности. Все они преодолимы. Главная трудность - формирование менеджмента, который готов работать в новых условиях. Ведь почему учреждения образования так долго не переходили в статус юридических лиц? Не было понимания работы в новом статусе и кадров, которые быстро адаптировались бы в этих условиях.

Сегодня, конечно, не стоит переобучать всех директоров. Тем не менее без грамотных управленцев работа учреждений (бюджетных с расширенным объемом прав и особенно автономных) становится весьма проблематичной: кто же тогда будет осуществлять и контролировать всю финансово-хозяйственную деятельность?

На наш взгляд, руководитель образовательного учреждения должен знать тот минимум экономической информации, который обусловлен инстинктом самосохранения. Если директор подписывает финансовые документы, он должен представлять, какие последствия могут повлечь его действия. Позиция тех руководителей, которые заявляют, что с документами у них разбирается бухгалтер, не выдерживает никакой критики, поскольку полностью передоверить дела бухгалтеру, в профессиональном уровне которого в ряде случаев тоже можно сомневаться, на наш взгляд, было бы большой ошибкой.

В действительности при смене статуса учреждения у его руководителя возникает три варианта организации бухгалтерского учета.

Первый, самый экзотический - вести бухучет самому. Такой эксперимент довольно быстро приведет к нарушениям, подпадающим под действие сначала КоАП РФ[29], а потом ст. 199 УК РФ[30] «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации». Тем более что нарушения встречаются и сейчас, в старом статусе. В частности, когда мы с директорами образовательных учреждений обсуждаем проблему оформления благотворительных пожертвований, некоторые говорят, что у них в этом плане все в порядке: классные руководители записывают в специальные тетрадки, кто из родителей учеников, когда и сколько внес средств, а те ставят свои подписи. Мы всегда говорим: при негативном развитии ситуации это будет классифицироваться как уклонение от уплаты налогов, а тетрадки будут расценены как явка с повинной.

Второй вариант предполагает наличие собственной бухгалтерии, которая станет вести бухучет некоммерческих организаций. Это совсем другое, нежели бюджетный учет, и учреждению такой специалист обойдется дороже.

Третий вариант - заключение договоров со специализированными организациями (централизованной бухгалтерией). Хотя это не вполне адекватно действующему законодательству - принцип «общего котла», то есть ведение лицевого счета на все организации, противоречит Бюджетному кодексу. Каждому учреждению нужно иметь собственный лицевой либо расчетный счет. Однако в ряде случаев из-за нехватки кадров или безысходности ситуации на этот факт просто закрывают глаза, хотя при серьезной проверке представителей Счетной палаты он может быть квалифицирован как нецелевое использование средств в особо крупных размерах.

Таким образом, при смене статуса учреждению все равно потребуются специалисты, владеющие знаниями по ведению финансово-хозяйственной деятельности в новых условиях. Несомненно, что в изменившихся условиях и система оплаты труда приобретет иной смысл. Как только образовательное учреждение получит автономный или «новый бюджетный» статус, система оплаты труда, принятая в том или ином регионе, станет лишь инструментом для расчета величины субсидии, выделяемой учреждению. Но как только оно получит эту субсидию на лицевой или расчетный счет, вступит в силу Закон РФ «Об образовании», согласно которому директор имеет право устанавливать свою систему оплаты труда. Поэтому весьма возможно, что возникнут случаи (в первую очередь в автономном учреждении), когда в учреждениях образования будут вводиться иные системы оплаты труда.

 

⇐ Предыдущая123456789Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: