 |
О проектах новых редакций Конституции, выносимых на референдум
|
|
|
|
С момента, когда стало известно об идее вынесения проекта новой редакции Конституции на референдум, и до его проведения на страницах печати, по радио, телевидению, в целом в обществе развернулась острая дискуссия по данному вопросу. (Сейчас очень интересно ознакомиться с публикациями 1996 г.)
Отметим, что в обсуждение проекта Конституции, предложенного А. Г. Лукашенко активно включились и депутаты Верховного Совета Республики Беларусь. Так, в “Народной газете” было опубликовано обращение 68 депутатов Верховного Совета к избирателям, народу Беларуси[85] с призывом поддержать инициативу Президента. 10 октября 1996 г. в “Народной газете” было опубликовано обращение 110 депутатов Верховного Совета к Президенту Республики Беларусь, в котором они, рассматривая вынесение на республиканский референдум проекта как стремление обеспечить решение назревших конституционных проблем на основе прямого волеизъявления народа, внесли ряд предложений по его совершенствованию.
Принципиальным отличием работы над президентским проектом от депутатского было то, что шла его постоянная доработка. В этих целях распоряжением Президента Республики Беларусь от 17 сентября 1996 г. была создана комиссия для обобщения предложений и замечаний по проекту изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь[86] под председательством заместителя главы Администрации Президента
А. М. Абрамовича. В состав комиссии вошли такие юристы, как Сукало В. О.,
Круталевич В. А., Марыскин А. В. и др. (всего 15 человек).
О предлагаемой парламентом новой редакции Конституции автор, основываясь на статье 37 Конституции, высказал свое отношение к проекту изменений Конституции, предлагаемых Верховным Советом в сентябре 1996 г. в “Народной газете”. В опубликованной статье “Вперед... к Конституции 1978?” в некоторой мере высказаны и замечания по президентскому проекту. Учитывая, что оценки в целом не изменились, привожу его текст. “Когда прочитал проект изменений и дополнений Конституции, предлагаемый Верховным Советом, то, мягко говоря, пришел в изумление. Общее впечатление: вперед к Конституции 1978 года. То, что в нем предусмотрено, мы давно уже проходили, это вчерашний день.
|
|
|
После прочтения проекта перестал понимать "негодование" критиков Президента по поводу его предложений об изменении и дополнении Конституции, ведь он не просит и половины тех полномочий, которые хочет получить Верховный Совет.
Обвиняют Президента в стремлении якобы подмять под себя иные государственные структуры, а в проекте Верховного Совета вообще "не пахнет" разделением властей. Говорили, говорили о разделении властей как общемировой ценности, а дошло до дела, то вспомнили и реализовали в проекте "всевластие" Верховного Совета. Сплошная ностальгия. Если такой проект будет принят, то мы вернемся в правовом отношении (с некоторыми модификациями) к периоду с июня 1990 г. до июля 1994 г., т.е. от момента пересмотра статей 6, 7 и 49 Конституции БССР, где шла речь о руководящей силе советского общества, и до вступления первого Президента в должность. Люди хорошо помнят события этого времени.
По анализируемому проекту Конституции Верховный Совет становится безраздельным монополистом государственной власти. Это и есть диктатура. Правда, она возможна, когда будет твердое большинство в парламенте, не будет его, будут "хiстаннi".
Томас Джефферсон, автор Декларации независимости и позднее Президент США, отмечал, что концентрация власти в руках одного органа и есть тирания. По его утверждению и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать, как и один. Сравнивая в правовом плане два проекта изменений и дополнений, прихожу к выводу, что концентрация власти на несколько порядков выше в проекте парламента. В то время как в проекте Президента предусматривается система сдержек (возможность, хотя и сложная, отстранения его от должности; право проверки конституционности его указов по инициативе ряда субъектов, наличие права законодательной инициативы у субъектов, относящихся к другим ветвям власти, возможность преодоления вето Президента, ратификация или нератификация подписанных Президентом международных договоров и др.), то в проекте парламента о таких "излишествах" и не говорится. Вспоминается еще одно высказывание Т.Джефферсона. В одном из писем он писал: "Следует больше всего остерегаться тирании законодательного органа — причем на протяжении многих грядущих лет. В свою очередь наступит и тирания исполнительной власти, но это отдаленная перспектива".
|
|
|
В идеале в государстве должно быть равновесие властей. По проекту Парламента вертикаль Президента, которая создана в рамках лишь одной ветви власти, заменяется в известной мере вертикалью Верховного Совета в системе всей государственной власти.
То, что ни о каком разделении властей в проекте Верховного Совета, не идет и речи видно из статуса правительства. И это в тот период, когда нужно меньше говорить, а больше делать. Бывший Председатель Правительства В.Ф.Кебич уже высказывался в печати, каково ему было стоять практически еженедельно на трибуне перед депутатами и помогало ли это работе. Совет Министров занимает место бедной Золушки, кстати еще более худшее, нежели это было до марта 1994 г.
Президентский проект критикуют за то, что в нем предусматривается возможность роспуска палат в двух-трех случаях, если выражается, например, недоверие правительству. Причем Президент вправе сделать выбор: либо отправить правительство в отставку, либо распустить палаты. Это общемировая практика. Что же мы имеем в проекте Верховного Совета? Вопрос решается "по-советски". Согласно статье 94 проекта, "Верховный Совет может выразить вотум недоверия Совету Министров в целом либо отдельным его членам. В случае вотума недоверия Совету Министров в целом Председатель Верховного Совета представляет на утверждение Верховного Совета новую кандидатуру Председателя Совета Министров". Таким образом, все отнесено на усмотрение большинства парламента. Как часто и за что выражать недоверие правительству вообще не указано. Вот это и есть диктат. А мы ругаем Президента?! Связал в проекте свои руки какими-то основаниями для роспуска палат или отставки правительства, ориентируясь на мировую практику! Может быть Президенту стоит в окончательном варианте взять этот шедевр из альтернативного проекта??? Я на этом не настаиваю и даже против, но те, кто будет дорабатывать проект с учетом народного обсуждения, могут придти к такому выводу.
|
|
|
По проекту Парламента весь состав правительства будет утверждаться Верховным Советом, который к тому же образовывает министерства. В давних традициях (а сколько вокруг этого было шума ранее) сохранили за Правительством право образовывать комитеты и другие ведомства при Совете Министров (см. п. 4 ст. 95). Возможно, как это уже было в нашей истории, для создания множества ведомств, по числу превосходящих "официальное" правительство. Столько будет теплых мест!
Какие же полномочия у Верховного Совета еще? В статье 79 они названы исключительными: принимает Конституцию и вносит в нее изменения. Означает ли, что он может еще и дополнять Конституцию? Вроде бы да, но споры будут (см. ст. 138). Избрание Верховного, Высшего Хозяйственного судов, Генерального прокурора — прерогатива Парламента. Однако, кто же предлагает кандидатуры по крайней мере на должности Председателей? Ведь это же предмет Конституции. Может быть, со временем это будет делать Президиум Верховного Совета?
Появление среди полномочий Верховного Совета такого, как утверждение плана экономического и социального развития республики, меня не удивляет. Непонятно только, почему одного? Если будет несколько, то как часто? Следовало бы указать. В пункте 17 статьи 79 записано, что исключительным полномочием Верховного Совета является "издание республиканских актов об амнистии". Почему "республиканских"? Что, будет еще кто-то издавать "местные акты" об амнистии? Ведь не указано, что законы являются "республиканскими".
|
|
|
В законодательном процессе тоже возвращаемся к советским временам. Сами приняли закон, сами и подпишем. Все эти "вето" на принятые законы, прижившиеся за рубежом, для нас пережитки? Да здравствует диктатура закона? А можно ли другой ветви власти — исполнительной поставить под сомнение конституционность закона? Нельзя! В списке инициаторов обращения в Конституционный Суд Совет Министров — "высший исполнительный и распорядительный орган" — не значится! Тоже разумный подход? Зато такое право получили сотни общественных организаций. Кто же будет управлять государством? Тот, кто у власти, или тот, кто к ней стремится? После этого я уже не удивляюсь, когда обнаруживаю, что Совет Министров лишен права законодательной инициативы. Это что, тоже следует, видимо, считать как стремление обеспечить разделение властей, уход от диктата?
Другого "изобретения", как в проекте, тоже нет в мире: глава Парламента ведет его заседания, может быть членом партии, проводит через Парламент законы и подписывает их, является высшим должностным лицом в государстве, представляет кандидатуры на некоторые высшие должности в стране, назначает судей. Сместить спикера, совмещающего фактически функции Президента, можно только при нарушении Конституции, независимо от того поменялось в Парламенте партийное большинство (коалиция партий), "заваливает" работу Парламента или нет. За рубежом, если избирают президента парламентом, то глава государства после этого дистанцируется от него. У президента свой круг прав и обязанностей. По проекту же все смешано, извините, в кучу, да и народ лишается права прямого избрания высшего должностного лица в государстве. Вряд ли это можно оценить как движение к демократии.
Представляется, что некоторые цифры, используемые в проекте, нуждаются в уточнении. Например, согласно статье 82, Председатель Верховного Совета "может быть отозван по решению не менее двух третей правомочного состава депутатов Верховного Совета" (в скобках указывается 173 депутата, — Г. А.). Произведем вместе с читателем маленький расчет — две трети от 260. Это 173 1/3 депутата. Пролагаю, что округлять необходимо к "целому" человеку, а не наоборот. Итого — 174 депутата. Это и есть "не менее двух третей". Аналогично в статьях 78, 140.
Сколько было "боев" о том, что страна не может оставаться без правомочных депутатов, т.е. полномочия одних должны заканчиваться тогда, когда начинаются полномочия других. И тут на тебе, предлагается чтобы полномочия депутатов заканчивались с избранием нового состава Верховного Совета, правомочного для открытия первой сессии. На этот период, правда, предусматривается работа "минипарламента" — Президиума Верховного Совета. Не удивлюсь, что со временем он может при таком варианте стать издавать указы о внесении изменений в законы с последующим утверждением на сессии. Нынешняя Конституция четко оговорила полномочия этого органа, но все равно Президиум принимал решения не в его компетенции. А уж принять закон, расширяющий полномочия Президиума, ничего не будет стоить. В проекте Президента идет речь о профессиональном парламенте, за это ведь тоже "боролись". В проекте Верховного Совета — остается все как есть. Более того, в статье 88 проекта Верховного Совета нет ограничений для совмещения обязанностей депутата с другими должностями, например, судьи, прокурора. Вот вам и разделение властей.
|
|
|
Национальный банк, согласно статье 145 Конституции (см. ст. 136 проекта), регулирует кредитные отношения, денежное обращение, а в соответствии со статьей 95 (п.2) Совет Министров "принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы". Казалось бы, мягкая формулировка, но кто знаком с работой государственных органов, может представить, какие споры в сложные периоды это породит. Ведь мы же должны учитывать свой недавний опыт, иначе что же будет со страной? Несколько замечаний о нормах, относящихся к Конституционному Суду. Интересно было прочитать, что кандидатуры на должность судей могут предлагаться депутатами от своего имени либо по "поручению государственных органов республиканского значения". Как-то ранее не думал, что депутатам могут даваться государственными органами такого рода "поручения", и всегда считал, что депутат подчиняется избирателям. Но если это будет закреплено в Конституции, то так тому и быть.
К нормам ныне действующего Основного Закона не следует подходить бездумно при подготовке проектов. Например, не следует записывать, что "предельный возраст членов Конституционного Суда — 70 лет". Пусть живут на здоровье и больше, но работать в Конституционном Суде можно до 70 лет.
Вызывает сомнение формулировка части третьей статьи 110, согласно которой Конституционный Суд вправе давать официальное толкование Конституции и законов. Относительно толкования Конституции еще можно согласиться, но законов — вряд-ли. Вообще же хочется сказать: "Мы тут слезы льем о Конституционном Суде. А по проекту Парламента — зачем он нужен? Кто выступит инициатором проверки конституционности законов? Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Генеральный прокурор, которые формируются (занимают должности) по решению Верховного Совета. Будут ли они работать больше того срока, в течение которого Президент предъявляет претензии Конституционному Суду? Не знаю. Но главное, почему лишен права обращения в Конституционный Суд Совет Министров? Думаю, это не правильно. Согласно статье 109 проекта, Суд проверяет соответствие постановлений Совета Министров законам. Но заглянем в статью 79 (пункт 18) — Верховный Совет отменяет постановления и распоряжения Совета Министров. И это право, согласно той же статьи 79, является исключительно правом Верховного Совета. Так, и хочется спросить: "Братцы, что мы пишем? И за что критикуем Президента после этого?"
В русле рассуждений о том, что всю Конституцию нельзя выносить на референдум, а можно только отдельные изменения, выскажу замечание относительно части второй статьи 140, согласно которой решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовали две трети граждан, внесенных в списки для голосования. Получается, что решение принято, если за проект выскажется ровно две трети всех граждан, не больше и не меньше. Вряд ли в Конституции должны быть такие формулировки.
Почему многие положения проекта вызывают столь нелестные замечания? Знал, что будет проект, но не думал что такой “сырой”. Можно ли одобрять для народного голосования проект по столь серьезному вопросу, содержащий очевидные правовые ляпы. Большинство депутатов видели его всего несколько часов перед голосованием, не их в этом вина, но надо ли было их подставлять? Так разве работают над проектами важнейших государственных решений? Что же можно говорить о работе над проектами обычных законов.
Нынешнюю Конституцию оценивал и оцениваю как документ высокой пробы, хотя есть положения, которые следует конкретизировать, чтобы не было споров о компетенции. К, великому сожалению, за два с половиной года ее дух и суть были извращены. И не только исполнительной властью. Внесли “основательную”, не меньшую лепту в это и другие ветви власти. Не буду останавливаться здесь на законах о Верховном Совете и Президенте. Скажу только, что число нарушений Конституции в только этих двух актах примерно такое же, как и во всех указах Президента. Да, многие указы Президента противоречат Конституции. Но нужны справедливые оценки. Каждой сестре должно быть роздано по серьге. Однобокие оценки провоцируют на нежелательные действия. Об этом я систематически публично высказывался в печати. Но правовые аспекты проблемы, видимо, мало кого интересовали.
Реализация конституционных норм в сфере законодательного процесса, разграничения полномочий была неадекватной Конституции. Например, в одном из вариантов проекта действующей Конституции была запись о том, что "Верховный Совет может решать иные вопросы (помимо тех, что прямо перечислены — Г. А.) в соответствии с Конституцией и законами". В рабочей группе и конституционной комиссии пришли к выводу, что парламент должен осуществлять свои полномочия, основываясь только на Конституции, он не вправе расширять свои права путем издания законов. (Это тоже принятая практика). Поэтому указание на законы, как источник полномочий Верховного Совета, было в окончательном варианте проекта Конституции 1994 г. изъято (см. часть вторую стать 83 Конституции). Разве это требование соблюдается? Провозглашают лозунг диктатуры закона. Да нет же. Ни диктатуры закона, ни диктатуры указа быть не должно. Только верховенство Конституции, которой должны соответствовать и законы, и указы, и решения Конституционного Суда. Об этом говорится в статьях 6 и 146 Конституции. На обеспечение специально этого принципа нацелена статья 112 Конституции, в соответствии с которой, если суд (общей компетенции или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он должен принять решение в соответствии с Конституцией. Но скажите, пожалуйста, кто из правоприменителей, из судей сейчас рискнет "отвергать" неконституционный закон и применять Конституцию, если установлена уголовная ответственность за неисполнение законов. Был нормальный, пожалуй, основной путь для продвижения по пути обеспечения действия норм Конституции, и об этом я, пожалуй одним из первых, публично стал говорить в печати. Но во многом этот путь перечеркнут изменениями, внесенными в Уголовный кодекс, об ответственности за неисполнение законов. Вот уж, действительно, страна должна знать этих героев, подготовивших проект, нарушающий конституционный принцип разделения властей. Уж если и нужно было дополнять УК, то ответственностью за неисполнение Конституции. Не было у нас за 70 лет Советской власти практики принятия решений судами со ссылками на статьи Конституции, не скоро будет и сейчас при таком подходе. Я понимаю парламентариев, хотели они как лучше, но получилось-то...
Остались действующими множество пришедших в противоречие с Конституцией законов, принятых до 30 марта 1994 г. Согласно конституционному требованию, они должны применяться в той части, в какой не противоречат Конституции. Была ли проведена всеобъемлющая проверка "доконституционных" законов на соответствие Конституции? Нет. Возьмем известное постановление Верховного Совета о порядке купли-продажи квартир. Годами после принятия новой Конституции люди не могли в полной мере реализовать свое конституционное право собственника: верховенство имела не Конституция.
Другая, может быть специфическая, проблема. Конституция вступила в действие с
30 марта 1994 г., за исключением двух норм. Одной их них является норма о свободном передвижении и выборе места жительства в пределах Республики Беларусь. Согласно статье 6 Закона о порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь, в течение двух лет после вступления силу Конституции, т.е. к 30 марта 1996 г., должен быть принят закон, регулирующий переход к реализации указанного права. Этот переход должен быть завершен не позднее пяти лет после вступления в силу соответствующего закона. Уже прошло почти полгода со дня окончания установленного срока для принятия закона, однако Верховным Советом соответствующий закон не принят. В этой связи я ставлю под сомнение легитимность существования самого института прописки. Ведь, если в течение двух лет закон не был принят, то конституционная норма начала действовать напрямую. И может ли закон ее ограничивать.
Кстати, по проекту Президента институт прописки ликвидируется, по проекту Верховного Совета — нет (раз сохраняется закон о порядке вступления в силу Конституции), мы еще пять лет можем ощущать прелести этого "крепостного права".
Следует также обратить внимание и на то обстоятельство, что в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст. 179 — 182) предусмотрена ответственность за допущение проживания без паспорта или прописки, за прием на работу без паспорта или прописки и др. Только за проживание без прописки в первом полугодии 1996 г. было привлечено к ответственности около 30 тыс. граждан. Были случаи наложения штрафов за прием на работу без прописки. Кто же ответствен за причинение существенного вреда правам и свободам граждан и кто ответствен за необеспечение верховенства Конституции, в том числе такого права, как право на свободу передвижения, на труд, которое должно регулироваться, согласно статье 41 Конституции, с учетом деловых качеств, а не прописки.
Подчеркиваю, множество законов, принятых до марта 1994 г., явно противоречат Конституции. Но они применялись годами. Были случаи, когда тот, кто смел руководствоваться Конституцией, а не противоречащими ей законами, привлекался к ответственности. Но ведь мы-то должны выполнять "диктат" Конституции, а не закона! И Президент, и Парламент, и Суд!
Не идеализирую проект изменений и дополнений Конституции, предложенный Президентом. Проект, безусловно, нуждается в уточнении. Необходимо пересмотреть те нормы, которые являются слишком жесткими и недемократичными либо вызывают обоснованное опасение общественности. Например, за рубежом распространена практика издания органами исполнительной власти в силу особой срочности временных декретов, имеющих силу законов. Но там эти акты действуют в дальнейшем, когда одобрены парламентом. В проекте Президента декрет действует, если он не отменен парламентом. Хотя мы и знаем, каково различным субъектам реализовать свое право на проведение референдума, однако, следовало бы в большей степени гарантировать и права парламента.
Есть по проекту Президента и другие замечания. Важно, что он опубликован для обсуждения и Президент готов прислушаться к разумным предложениям, опираясь на опыт, проверенный в развитых государствах.
Возникают процедурные вопросы относительно проекта Верховного Совета. Например, будет ли он обсуждаться. Если будет дорабатываться, то когда Верховный Совет будет утверждать окончательный текст для голосования и др. Несомненно, что выносить проект с такими противоречиями для голосования — это действительно проявлять неуважение к участникам референдума. Вообще же полагаю, что лучшей агитацией за проект Президента является широкое опубликование проекта Верховного Совета. Все-таки в качестве альтернативы следовало предлагать более демократичный, юридически выверенный документ.
Несмотря на вышесказанное, уже сейчас вижу несомненную пользу дискуссии о Конституции в том, что мы все еще раз взвесим ценность конституционных норм, лучше и глубже поймем их содержание. Это будет способствовать развитию нашего правосознания и демократии в стране.”[87].
|
|
|
