 |
Д. Информационное обеспечение участников рынка.
|
|
|
|
В. Контроль и надзор за выполнением установленных при " входе" в рынок требований и установленных обязательных требований, пресечение противоправных действий и " надувания" спекулятивных пузырей.
Как показывает практика современного российского рынка ценных бумаг, мало только закрепить обязательные требования к участникам рынка ценных бумаг, а также к их деятельности, необходимо еще создать эффективную систему контроля за выполнением этих требований. Собственно, на наш взгляд, термином " контроль" здесь можно было и ограничиться. Однако действующее законодательство использует либо отдельно, либо в паре с этим термином еще и термин " надзор" (см., к примеру: ст. 42 Федерального закона " О рынке ценных бумаг", ст. 34 Федерального закона " О негосударственных пенсионных фондах", ст. 55 Федерального закона " Об инвестиционных фондах", ст. 7 Федерального закона " Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", ст. 15 Федерального закона " О жилищных накопительных кооперативах" и некоторые иные акты). Используют этот термин и программные документы последнего времени, в частности уже упоминавшаяся Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, которая одной из приоритетных задач признает построение системы пруденциального надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг.
В связи с использованием этих терминов в нераздельном единстве мы их также будем использовать вместе, хотя большого различия в них мы не видим < 1>.
|
|
|
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография Е. В. Зенькович " Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование" (под ред. Л. Л. Попова) включена в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2007.
< 1> В специальной литературе подобного рода различия пытаются выделить, особенно в связи с идеей так называемого пруденциального надзора. Так, Е. В. Зенькович отмечает: " Задачами контрольной деятельности регулирующих органов на рынке ценных бумаг является анализ деятельности контролируемого объекта, наблюдение за исполнением им требований законодательства о рынке ценных бумаг и своевременное выявление недостатков в его деятельности, а также устранение препятствий для нормального функционирования рынка ценных бумаг. Между тем как основной задачей надзорной деятельности регулирующих органов на рынке ценных бумаг следует признать обеспечение соблюдения законодательства всеми участниками правоотношений в области рынка ценных бумаг и охрану этих правоотношений" (Зенькович Е. В. Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование / Науч. ред. Л. Л. Попов. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 129 - 130). Внимательное прочтение сказанного, при всем уважении к автору этого пассажа, показывает, что разница между контролем и надзором отсутствует и выражается только в использовании разных слов и выражений, за которыми стоит один и тот же смысл.
Действующее законодательство в настоящее время позволяет говорить о трех видах контроля: а) государственном контроле, который осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; б) общественном контроле; в) контроле со стороны саморегулируемых организаций (его мы рассмотрим в разделе о саморегулировании). В законодательстве чаще всего можно встретить просто термин " контроль", без указания на его вид. Однако в некоторых законах специально указывается на вид контроля. К примеру, ст. 55 Федерального закона " Об инвестиционных фондах" указывает, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг осуществляет именно " государственный контроль".
|
|
|
Государственный контроль является наиболее известной и распространенной формой контроля. Формы государственного контроля весьма разнообразны. К ним можно отнести в настоящее время:
- получение, рассмотрение и анализ отчетов, уведомлений, сообщений от участников рынка ценных бумаг в соответствии с установленными порядком, сроками и формой;
- проведение в установленном порядке проверок соблюдения требований законодательства;
- рассмотрение жалоб (заявления, обращения) граждан и юридических лиц.
Степень детализации правового регулирования, а также уровень такого регулирования (федеральный закон, ведомственный акт) различны. Иногда закон обходится общими формулировками. К примеру, ст. 44 Федерального закона " О рынке ценных бумаг" федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг предоставлено право устанавливать порядок проведения проверок участников рынка ценных бумаг, осуществлять самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки их деятельности, назначать и отзывать инспекторов для контроля. Закон не стал в данном случае определять формы контрольной деятельности, а предоставил право самому регулятору установить таковые на уровне ведомственного акта.
Однако в некоторых случаях и сама форма контрольной деятельности, и процедура ее применения могут устанавливаться весьма детально. Так, в ст. 55 Федерального закона " Об инвестиционных фондах" указано, что при осуществлении контроля федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе: 1) проводить плановые проверки не чаще одного раза в год; 2) проводить внеплановые проверки в случае обнаружения признаков соответствующих нарушений; 3) получать от контролируемых лиц и их работников необходимые документы и информацию, в том числе информацию, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральными законами, объяснения в письменной или устной форме; 4) обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Похожие нормы устанавливает ст. 34 Федерального закона " О негосударственных пенсионных фондах". Однако помимо этого она также устанавливает особые права лиц, осуществляющих контрольные функции: " При осуществлении контроля сотрудники уполномоченного федерального органа в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений и решения руководителя указанного органа (его заместителя) о проведении проверки имеют право беспрепятственного доступа в помещения фондов, а также право доступа к документам и информации (в том числе информации, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральным законом), которые необходимы для осуществления контроля, а также доступ к программно-аппаратным средствам, обеспечивающим фиксацию, обработку и хранение указанной информации".
|
|
|
Последние два примера нам кажутся правильными: предоставлять право самому контрольному органу определять порядок осуществления своей же контрольной деятельности (т. е. регулировать самого себя) нам кажется не только неразумным, но и явным признаком дискриминации по отношению к участникам рынка ценных бумаг.
Помимо государственного контроля сделаны попытки институционализации в законодательстве положений об общественном контроле. Здесь нельзя не назвать такой институт, как публичные слушания, которые могут проводиться органами государственной власти в соответствии с Федеральным законом " О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". В соответствии со ст. 10 этого Закона федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, иные федеральные органы исполнительной власти, регулирующие рынок ценных бумаг, налоговые и правоохранительные органы вправе проводить публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. На указанных публичных слушаниях принимаются рекомендации, которые могут быть учтены в деятельности федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, иных федеральных органов исполнительной власти, регулирующих рынок ценных бумаг, налоговых и правоохранительных органов, а также при подготовке предложений по совершенствованию законодательства.
|
|
|
Дают примеры общественного контроля и иные нормативные акты. К примеру, в соответствии с Федеральным законом " Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (ст. 8) предусмотрено создание Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений. Данный орган формируется на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом РФ, с учетом требований Федерального закона " О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений". В Общественный совет также могут быть включены граждане Российской Федерации, представляющие иные общественные объединения и организации, в том числе объединения и организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Общественный совет имеет право:
1) запрашивать и получать от уполномоченного федерального органа исполнительной власти информацию о деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе отчетность субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также аудиторские отчеты и аудиторские заключения на указанную отчетность;
2) заслушивать доклады уполномоченного федерального органа исполнительной власти о результатах проверок деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;
3) обращаться в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти с требованиями об устранении выявленных нарушений, о проведении дополнительных расследований и проверок деятельности специализированного депозитария, управляющих компаний, принятии иных неотложных мер, устраняющих выявленные факты нарушения прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений;
4) создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в области пенсионного обеспечения, рынка ценных бумаг, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, актуарного и финансового моделирования, а также для решения иных вопросов, относящихся к формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.
|
|
|
Образование аналогичного органа предусмотрено и ст. 8 Федерального закона " О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" (Совет по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения).
Важной составляющей контроля является своевременная реализация мер ответственности к лицам, которые нарушают установленные требования. Здесь активно используется сочетание административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. Причем если в начальный период развития рынка ценных бумаг не существовало эффективной системы санкций за нарушение установленных требований, то в настоящее время можно говорить, что подобная система существует, хотя и не всегда эффективно функционирует. В настоящее время государственные регулирующие органы имеют широкий набор возможных мер воздействия на участников рынка ценных бумаг. Основными методами воздействия являются административные, которые включают в себя разного рода действия в отношении участников рынка ценных бумаг. Полномочия регуляторов в этой области закреплены значительным количеством нормативным актов: Федеральными законами " О рынке ценных бумаг", " Об инвестиционных фондах", " О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", Кодексом об административных правонарушениях.
Г. Поддержание экономически эффективного рыночного механизма (спрос/предложение, недопущение манипулирования ценами, обеспечение конкуренции, " сглаживание" шоков от резких колебаний курсов и т. п. ).
Эта группа задач решается в основном экономическими методами (исключая государственную антимонопольную политику). Такая деятельность осуществляется путем прямого участия государства в лице уполномоченных лиц в деятельности на рынке ценных бумаг. В нормальных условиях такие экономические способы применяет Министерство финансов РФ и Банк России. Экономическая составляющая в государственном регулировании хорошо видна при анализе политики государства в отношении внешнего и внутреннего долга. Государство выступает крупнейшим заемщиком на рынке ценных бумаг, чем оказывает прямое влияние на его количественные и качественные характеристики. Экономическую составляющую можно проследить и на примере приватизации. Государство является крупнейшим держателем ценных бумаг российских предприятий и выступает крупнейшим продавцом на рынке корпоративных ценных бумаг.
Государство проводит активную политику прямой поддержки инфраструктурных проектов, включающую в себя и участие в финансировании развития инфраструктуры рынка, и участие в других формах поддержки инфраструктурных проектов, в том числе путем привлечения инвестиций международных финансовых организаций.
Примером такой деятельности можно назвать деятельность Банка России, целями которой согласно ст. 3 Федерального закона " О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. В соответствии со ст. 35 этого Закона банк может осуществлять денежно-кредитную политику, используя такие методы, как: установление процентных ставок по операциям Банка России; установление нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); осуществление операций на открытом рынке (купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также краткосрочные операции с указанными ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки); осуществление рефинансирования кредитных организаций; установление ориентиров роста денежной массы; установление прямых количественных ограничений; осуществление эмиссии облигаций Банка России. Хороший пример такой деятельности - решения, принимаемые Правительством и Центральным банком по борьбе с кризисом, предполагающие прямое участие государства на рынке ценных бумаг в качестве их продавца и покупателя.
Сюда же относятся и такие общеэкономические методы, как регулирование учетной ставки, налоговая политика и многое другое.
Д. Информационное обеспечение участников рынка.
Здесь государственные регулирующие органы играют двоякую роль: с одной стороны, они обеспечивают раскрытие информации со стороны участников рынка ценных бумаг как для целей регулирования, так и для иных участников рынка, с другой - исполняют обязанности по доведению определенной информации до участников рынка ценных бумаг. К примеру, в соответствии со ст. 8 Федерального закона " О защите прав и законных интересов инвесторов в сфере рынка ценных бумаг" на федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг возложена обязанность опубликовывать в своем официальном издании следующую информацию " в целях информирования инвесторов и предупреждения их о совершенных и возможных правонарушениях на рынке ценных бумаг": а) об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; б) о саморегулируемых организациях профессиональных участников; в) об административных взысканиях, наложенных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг; г) о судебных решениях, вынесенных по искам федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.
Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг обязан вести информационные базы данных, содержащие открытую и доступную для каждого заинтересованного лица информацию о санкциях, примененных им в отношении лиц, совершивших правонарушения на рынке ценных бумаг, лицах, совершивших указанные правонарушения, зарегистрированных выпусках ценных бумаг, выданных им лицензиях.
|
|
|
