Миф третий. Вопрос полномочий

Миф третий

«Никто не знал про Соглашение 1990 г. ».

Очевидно, что о нем «знали» члены Политбюро КПСС, члены правительства, их замы и многие другие «ответственные лица».

Но время во второй половине 80-х было такое – в период плюрализма мнений и нового мышления увольнения руководителей ведомств со старым политическим мышлением следовали одно за другим, а уступка американцам подавалась как прорыв в области советско-американских отношений. За противодействие прорыву можно было в два счета вылететь с работы. А политический процесс принятия решений по важнейшим вопросам жизни страны в позднем СССР был подменен процессом бюрократического согласования «позиций» между ведомствами.

В 2005 г. в связи с продолжающимися обсуждениями указанной проблемы и обвинений в адрес лиц, подписавших Соглашение в 1990 г., глава МИД России Сергей Лавров заявил: «Еще одно недоразумение, будто бы что-то с разграничением морских пространств здесь делалось «тайком». В выработке соответствующего соглашения с США с нашей стороны участвовали представители шести ведомств»²⁸. Автору трудно представить, чтобы в обстановке конца 80-х годов кто-то из «представителей ведомств», членов правительства, сидящих за одним столом, мог возразить «САМОМУ» Шеварднадзе.

Однако не только общественность, но и подавляющее большинство экспертного сообщества, очевидно, не знали о готовящемся Соглашении 1990 г., тем более в деталях. И уж тем более о практически немедленном введении его во «временное применение», растянувшееся на десятилетия.

Вопрос полномочий

Согласно определению, приведенному в п. 1с) ст. 2 Венской конвенции 1969 г. ²⁹: «полномочия» означают документ, который исходит от компетентного органа государства и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство в целях… выражения согласия этого государства на обязательность для него договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору».

Имеется ли такой, юридически правильно оформленный документ времен СССР в отношении действий, относящихся конкретно к Соглашению 1990 г.? Уполномочивает ли он, в соответствии с определением, конкретно лично Шеварднадзе?

С другой стороны, в Венской конвенции 1969 г. имеется положение, согласно которому в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство следующие лица: «главы государств, главы правительств и министры иностранных дел – в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора»³⁰.

То есть формально с точки зрения международного права Шеварднадзе имел полномочия для подписания международного договора. Но важно отметить, что только для подписания договора. И такое действие само по себе не придает договору юридической силы. Для того чтобы он вступил в силу, согласно нормам международного права и положениям самого договора, в частности Соглашения 1990 г., должна пройти его ратификация. Также, согласно международному праву, Стороны могут договориться о его временном применении.

Но в обоих случаях (ратификация или временное применение) этот договор должен был быть рассмотрен, согласован со всеми заинтересованными ведомствами с принятием соответствующего решения компетентными органами государственной власти. И возникает вопрос: а входило ли в функции Шеварднадзе, как одного из министров, принятие решений за весь Совет Министров СССР, за Верховный Совет СССР, за Политбюро ЦК КПСС и за Съезд народных депутатов СССР³¹?

Есть очень важный момент, который практически не освещается в публикациях о Соглашении 1990 г. Это соглашение фактически устанавливало государственную границу СССР в Беринговом проливе между островами Ратманова (СССР) и Крузенштерна (США). До этого соглашения в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г., подписанной СССР и США, их юрисдикция в этом районе распространялась только до срединной линии. Статья 15 этой конвенции запрещает государствам с противолежащими побережьями распространять свое территориальное море за срединную линию до достижения соглашения между ними.

По сравнению со срединной линией меридиональная линия, определенная Соглашением 1990 г. и «временно применяемая» по «договоренности Бейкер – Шеварднадзе» в Беринговом проливе в качестве государственной границы, уменьшает площадь территориального моря СССР, которое является его суверенной территорией. В соответствии с Конституцией СССР³² определение государственной границы СССР относилось к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР.

К этому можно добавить, что, как правило, после ратификации и вступления в силу подобных договоров проводятся межгосударственные переговоры, в которых ведущая роль отводится ведомствам двух стран, отвечающих за контроль над государственной границей. Заканчиваются они обычно подписанием «Договора о режиме российско-американской (в нашем случае) государственной границы», в котором прописаны согласованные двумя Сторонами пункты пропуска, обозначение и контроль государственной границы, порядок проверки и уточнения ее местоположения и многое другое.

Ввиду того, что Соглашение 1990 г. не имеет юридической силы, непонятно, на каких основаниях и по каким правилам Береговая охрана ФСБ России охраняет эту «временно применяемую» государственную границу.

Обратимся к содержанию нот, которыми обменялись Бейкер и Шеварднадзе. Поскольку содержание ноты Бейкера дублируется в ответной ноте Шеварднадзе, приводится текст только его ноты.

«Уважаемый г-н Государственный секретарь.

Имею честь подтвердить получение Вашей Ноты от 1 июня 1990 года следующего содержания:

«Имею честь сослаться на Соглашение между Соединенными Штатами Америки и Союзом Советских Социалистических Республик о линии разграничения морских пространств, подписанное сегодня представителями наших двух Правительств. Также имею честь предложить, чтобы два Правительства договорились взять на себя обязательства выполнять положения указанного Соглашения до его вступления в силу начиная с 15 июня 1990 года.

На основе вышеизложенного имею честь предложить Вашему Превосходительству, что, если условия, изложенные в настоящей Ноте, приемлемы для Правительства Союза Советских Социалистических Республик, данная Нота и ответ Вашего Превосходительства составят Договоренность между двумя Правительствами, которая вступит в силу с даты получения Вашего ответа.

Пользуюсь случаем, чтобы возобновить Вашему Превосходительству уверения в моем самом высоком уважении.

Вашингтон, 1 июня 1990 г. »

Имею честь сообщить, что советская сторона выражает согласие, чтобы данная нота и нота Вашего Превосходительства составили договоренность между двумя Правительствами, которая вступает в силу с сегодняшнего дня.

Пользуюсь случаем, чтобы возобновить Вашему Превосходительству уверения в моем самом высоком уважении³³».

Несмотря на то что подобная «Договоренность» согласно терминологии Венской конвенции 1969 г. ³⁴ представляет собой международный договор с участием СССР, существенно затрагивающий национальные интересы РФ, автору не удалось найти официальной публикации этих нот (составляющих «Договоренность»), что уже само по себе вызывает сомнение в ее юридической силе.

Также обращает на себя внимание, что с датами происходит что-то непонятное. Очевидно, что Горбачев и Шеварднадзе понимали, что Соглашение 1990 г. вызовет неоднозначную и, скорее всего, негативную реакцию, а значит, согласия Совета Министров (да и Политбюро ЦК КПСС тоже) быстро получить не удастся. И, видимо, поэтому Шеварднадзе ответил нотой, необходимой для составления «Договоренности», спешно, не заморачиваясь вопросами полномочий³⁵, в тот же день (подписания самого Соглашения 1990 г. и получения ноты Бейкера) – 1 июня.

Даже если сама Договоренность о временном применении Соглашения 1990 г., согласно тексту ноты, вступила в силу в день обмена нотами – 1 июня, то в этой Договоренности ясно прописано, что положения Соглашения 1990 г. будут исполняться (т. е. «временно применяться») начиная с 15 июня.

Но почему же тогда не только во многих справочниках и материалах, даже в официальных государственных документах³⁶ утверждается, что Соглашение 1990 г. временно применяется с даты его подписания, т. е. с 1 июня?

Однако куда более важным представляется вопрос полномочий Шеварднадзе для подписания такой «Договоренности». В тексте ноты ясно прописано предложение Бейкера, чтобы именно два правительства договорились взять на себя обязательства по временному применению положений Соглашения 1990 г. Фактически речь идет о правительствах, которые должны решить (по крайней мере Совет Министров СССР, причем до 15 июня): приемлемы ли для них условия, изложенные в ноте от 1 июня 1990 года, т. е. в день, когда было подписано само Соглашение 1990 г.

Предположение, что Совет Министров задолго до 1 июня и подписания самого Соглашения 1990 г. знал о предложении, которое поступит от США именно 1 июня, – это уже из жанра «фэнтези». А если исходить из реальности, то это больше похоже на преступный сговор Шеварднадзе с Бейкером втайне от государственных органов СССР, что отмечают многие авторы публикаций на эту тему.

Следует особо обратить внимание на то, что обмен нотами составит Договоренность между двумя Правительствами только в том случае (согласно тексту ноты США), если условия, изложенные в ноте Бейкера, приемлемы для Совета Министров СССР. И очевидно, что срок с 1 по 15 июня отводился на то, чтобы Совет Министров СССР этот вопрос рассмотрел и принял решение. Причем после 1 июня, а не до него, т. е. вопрос о временном применении должен был рассматриваться после поступления предложения Бейкера, а не до его ноты.

Николай Рыжков, председатель Совета Министров СССР в 1985-1990 годах, утверждает, что проект соглашения не рассматривался в правительстве³⁷, никаких решений по нему не выносилось, соответственно, не могло рассматриваться и его «временное применение». В этой связи весьма сомнительное происхождение имеет нигде не опубликованное в соответствии с установленным порядком некое «постановление Совета Министров СССР от 30 мая 1990 года»³⁸ с поручением МИД «оформить временное применение», на которое ссылается Генеральная прокуратура. Оно не имеет никакого подтверждения и противоречит срокам поступления предложения Бейкера.

Следует отметить, что, согласно ст. 18 Венской конвенции, «согласие на обязательность для него договора – до вступления договора в силу» должно исходить от государства, т. е. от Совета Министров путем рассмотрения договора, принятия решения и официальной публикации соответствующего постановления, а не от министра иностранных дел.

А поскольку Совет Министров не рассматривал даже само Соглашение 1990 г., не говоря уж о предложении, содержащемся в ноте Бейкера от 1 июня, соответственно, никаких решений на этот счет не принимал и полномочий никому не давал, то важнейшее условие для составления «Договоренности между двумя Правительствами» не выполнено. А посему можно считать, что и «временное применение» Соглашения 1990 г. не имеет под собой юридических оснований, поскольку сама «Договоренность», мягко говоря, незаконна в связи с несоблюдением условий для ее подписания.

Более того, как будет показано далее, Совет Министров и не мог принять такое постановление, поскольку в данном случае «временное применение» Соглашения 1990 г. противоречит нормам международного права, национального законодательства и, как это ни удивительно, положениям самого Соглашения 1990 г.

И вновь возникает вопрос: а имел ли право один из министров единолично принимать решение за весь Совет Министров и подписывать «Договоренность между Правительствами»?

Сотрудники МИД России не раз рассказывали автору этих строк, как сложно и трудоемко проходит в их ведомстве составление нот СССР/России другим государствам. Текст каждой ноты необходимо согласовать с целым рядом департаментов МИД. И каждый согласующий норовит внести свои правки, которые не всегда приемлемы. И приходится пересогласовывать уже «готовый» текст с «вышестоящими». В общем, почти каждая нота отнимает море времени и океан нервов.

А тут без пяти минут Президент Грузии³⁹ в течение одного дня решает важнейший вопрос, касающийся в том числе государственной границы суверенной территории СССР/России⁴⁰.

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: