 |
Региональные программы инновационного развития
|
|
|
|
Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит одним из важнейших средств активного влияния государства на социально-экономический комплекс «проблемных» регионов - депрессивных, слабо развитых, осваиваемых, а также промышленно развитых и инновационно-активных, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи.
Целевые региональные программы - наиболее активные методы регулирования рыночной экономики, интеграции государственных коллективных и индивидуальных интересов и отношений, мобилизацией усилий для осуществления крупных проектов проведения региональной политики.
О. Коломийченко, В. Рохчин пишут, что региональное целевое программирование является инструментом прямого государственного воздействия на рыночную экономику той или иной территории, обеспечивая сочетание принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии.
Комплексное планирование регионального развития проводится в двух направлениях – общетерриториальном и программно-территориальном. В целевых инновационных программах используется методический подход и общие принципы планомерности, приоритетности национальных интересов, целенаправленность, комплексность, адресность.
Методологическая база управления программой развития региона использует концепцию распределенного децентрализованного управления и индикативного планирования. Её суть состоит в том, что основная часть проработки и реализации планов развития территорий производится на местах. Роль центра состоит в координации и увязке региональных планов, обоснованном распределении финансовых средств, проведении эффективной научно-технической и инновационной политики, маркетинговых и других исследованиях, предоставлении информационной помощи.
|
|
|
В. Рохчин выделяет индикативный план как составной элемент децентрализованного управления экономическим и социальным развитием территории, объединяющей ряд административных территориальных единиц. Основой объединенного индикативного плана являются планы территориальных единиц, отражающих реальное состояние жизнедеятельности и направления ее развития. Механизм распределенного индикативного планирования учитывает баланс интересов территорий и центра, поскольку финансовой основой программ являются федеральные средства, в которых заинтересованы территории, а успешное выполнение программ соответствует интересам центра, увеличивая, в конце концов, отдачу вложенных федеральных средств.
В теоретических исследованиях, посвященных разработке концепция государственного регулирования экономики, теории и методологи разработки и реализации социально-экономических политик в регионе Ю. Трещевским подчеркивает, что администрации территорий подготавливают региональные программы развития, включающие локальные индикативные планы, согласованные с мероприятиями и (или) перечнями проектов, источниками финансирования.
Вместе с региональными программами подготавливаются комплексы показателей развития территорий, принятые в качестве исходных данных для расчета индикативных планов. На этапе координации региональных программ производится согласование, фильтрация, агрегирование и пересчет региональных показателей для получения исходных данных обобщенного индикативного плана.
Вместе с тем мы считаем, что региональная программа должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми прогнозами и концентрироваться на решении ограниченного числа проблем или одной из них, а не всех основных задач экономического и социального развития территории, как это делается в плане (прогнозе), и этому должны быть строго подчинены все ее структурные элементы.
|
|
|
Таким образом, целевая региональная программа представляет собой согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, реализуемых при активной поддержке государства и обеспечивающих эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения.
В программно-аналитических документах с учетом отраслевых и других федеральных программ должны быть разработаны исходные положения программ (нормативная база, состояние проблемы, необходимость программного решения, цели и задачи программы); основные программные мероприятия (отбор, или пути реализации подпрограмм); направления и способы ресурсного обеспечения; предлагаемый механизм реализации программы (включая управление); дана оценка ожидаемого эффекта от ее реализации.
Рассмотрим некоторые методологические вопросы программно-целевого управления.
Программы должны быть направлены на решение насущных и принципиальных задач регионального развития и цели должны ставиться не формально, а реально с учетом реального ресурсного потенциала и возможностей региона.
Кроме того, программа должна концентрировать ресурсы на решении проблем регионального развития. При характеристике проблемы, претендующей на программный статус, важно определить ее характер (отраслевая, территориальная, государственная проблема), отношение населения региона к ней, возможности ее решения разными средствами и необходимость использования именно предлагаемых средств программного типа. Предлагая ту или иную региональную проблему в качестве объекта целевой программы, следует четко выделить результат, стоимость и эффект. Региональная проблематика в связи со своей социально-экономической направленностью имеет определенную специфику, учет которой приводит к целесообразности раздельно осуществлять оценку программ. Необходимо с одной стороны выявить оправданность затрат, а с другой, достижимость ожидаемых результатов.
|
|
|
Одна из главных методических задач, решаемых в ходе подготовки программы – ориентация всех ее разработчиков на общую схему работы, что позволит последовательно приближаться к реализации цели.
Отбор региональных проблем может осуществляться на основе количественных методов, например, на основе их балльного ранжирования. Основными критериальными признаками для отбора первоочередных проблем развития могут быть сравнительная острота конкретной проблемы и дефицита собственных финансовых ресурсов для ее решения.
Целевой характер региональной программы проявляется в строгой ориентации любого мероприятия. При этом заданная вначале стратегическая цель доводится в прессе декомпозиции до уровня конкретных подпрограмм и программных мероприятий.
Каждое мероприятие также должно предусматривать вариантное решение, объемы, источники и порядок финансирования, учитывать изменение общих финансовых условий (динамику цен, инфляции, учетных ставок), разнообразные финансовые инструменты (банковский кредит, облигации, акционерный капитал и пр.), ответственность за реализацию заданий и формы контроля.
Если говорить о текущей ситуации, то в сегодняшних региональных программах обязательно должны быть мероприятия, направленные на структурную перестройку экономики с учетом региональной специфики, активизацию научно-технического прогресса, интенсификацию производства, стимулирование ресурсосбережения.
Источниками финансирования региональных программ могут выступать, во-первых, бюджетные средства, направляемые на осуществление программ, не приносящие доходов; во-вторых, - собственные источники хозяйствующих субъектов; в-третьих, где это возможно надо стремиться к самоокупаемости программ.
Для разработки программ рекомендуют использовать графоаналитический метод «дерева целей». С его помощью главная цель делится на подцели (задачи) первого, второго и последующих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения региональных потребностей, что одновременно выражает сравнительную значимость целевых установок.
|
|
|
Однако метод «дерева целей» не всегда надежен и поэтому он редко применяется в региональных программах. К тому же определение количественных целевых нормативов не всегда возможно и в таких случаях целесообразно пользоваться социально-экономическим индикаторами, косвенно выражающими уровни достижения целей. Например, по мнению В. Храпунова, в инновационной программе индикаторами могут быть доля инновационной продукции в общем объеме произведенной продукции, количество инновационно активных предприятий и т.д.
Важнейшей характеристикой достижения установленных целей программы является оценка ее эффективности. Под эффективностью программы обычно понимается: решение поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий; эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот); эффективность (или экономию) затрат в программном варианте по сравнению с периодом, когда подобная программам не разрабатывалась и не выполнялась.
В региональных программах общая результативность их разработки и реализации должна рассчитываться комплексно, то есть определяться экономическая, научно-техническая, социальная, экологическая и иная эффективность. Она выражается конкретными показателями (абсолютными, относительными, натуральными).
Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической и сравнительной эффективности, например регионального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и др. Частные характеристики дают показатели ресурсоиспользования – фондоотдачи, материалоотдачи, капиталоотдачи. С учетом отечественной и мировой практики и адаптации к условиям рыночной экономики для оценки эффективности рекомендуются использовать множество показателей, в том числе производительность труда, удельные капиталовложения, срок окупаемости и др.
К показателям программных результатов относятся также объемы производства важнейших видов конечной продукции (услуг, работ), ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы, показатели развития науки, техники, ресурсов и импортозамещения и др. В социальных и экологических программах применяются характеристики качественных изменений в результате осуществления программных мероприятий - увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, оздоровления окружающей среды и т.д.
|
|
|
Среди важнейших результатов любой программы обязательно следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспечение национальной безопасности и устойчивого развития страны, а производственной программы - еще и социальные и идеологические последствия.
Нам кажется целесообразным использование сквозных показателей, позволяющих сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране, а также включение в систему показателей макроэкономических оценок реализации программ. Необходимо выделять показатели укрепления экономической и национальной безопасности, устойчивости развития.
При проектировании системы управления программой обычно предусматриваются традиционные административные формы оперативного руководства (исполнительная дирекция программы, органы региональной исполнительной власти и т.д.). Межу тем для рыночных отношений наиболее перспективным может стать механизм коммерциализированных (самофинансируемых) корпоративных управленческих структур, например, государственная корпорация.
При этом постепенно создаются условия для перехода от заемного финансирования к самофинансированию по мере завершения реализации региональной программы.
Необходимо учитывать, что регионы являются частью общегосударственного экономического комплекса, и они остаются интегрированными в систему федерального разделения труда. Развиваться они могут, только опираясь на интересы и потребности страны. Таким образом, целевые установки стратегического курса государственного регулирования должны лежать и в основе региональных программ. Региональные программы в этом случае должны отличаться выраженным «прорывным» аспектом содержания, составом участников, источниками информации и т.д. Они должны предлагать для решения программные проблемы, имеющие государственную значимость, и предполагать всестороннюю поддержку государства, в первую очередь, финансовую.
Наряду с положительной оценкой разработки программ развития, как важнейшего компонента управления инновационными процессами на федеральном и региональном уровнях можно выделить существенные недостатки:
1. Отсутствие концептуального подхода при разработке региональных программ, неправильное целеполагание, размытость целей.
2. Отбор приоритетных направлений происходит исходя из позиции органов исполнительной власти, «келейно», без привлечения общественности, в том числе научной.
3. Не увязаны различные показатели региональных программ: основные мероприятия, сроки выполнения, результаты и т.д.
4. Отсутствие способов координации деятельности всех исполнителей, анализа влияния финансирования.
5. Слабая проработка кадрового, материально-технического, научно-исследовательского, проектного, информационного обеспечения.
6. Часто не анализируется развитие и прогнозирование емкости рынка, спрос и предложение продукции.
7. Слабая проработка показателей эффективности программ и некачественная их оценка.
8. Распространенность и несовершенство административных методов управления.
9. Недостаток методических документов по разработке программ, чаще освещающих организационные, а не методические вопросы.
10. Отсутствие методики определения проблемы и целей региональной программы.
11. Отсутствие стройной системы финансирования разработанных программ из федерального бюджета, хотя финансовое обеспечение - основное условие эффективности программ.
С. Тихомиров справедливо отмечает, что инновационная сфера является органичной частью экономики региона, направленной на улучшение различных сторон экономической жизни и входит в объект научных исследований региональной экономики. Под влиянием инновационной деятельности изменяются производительные силы, отношения собственности, модифицируются экономические отношения и формы хозяйствования. Вместе с тем инновационный сектор, как предмет исследования, имеет определенную специфику. Здесь главным становится выявление, систематизация, прогноз факторов, условий и тенденций, инициирующих инновационную деятельность и оказывающих на нее влияние.
Главная функциональная роль инновационного сектора заключается в обосновании достижения намечаемых экономических и социальных изменений, которые не всегда выражаются в явном виде.
Мы предлагаем оценивать, инновационную деятельность региона следующими основными характеристиками:
- значительному инновационному потенциалу и реальным предпосылкам его реализации, включая его реальную оценку и системный мониторинг;
- благоприятному инновационному климату (инновационное законодательство, партнерство власти и бизнеса в инновационной сфере, положительный инновационный имидж);
- основным элементам региональной инновационной системы;
- наличию долгосрочной стратегии инновационного развития региона.
До сих пор в экономической литературе нет четкости в научном определении места инновационной деятельности в региональной экономике. Даже фундаментальный труд «Основы региональной экономики» не содержит таких определений, как региональные аспекты экономики производства, инвестиционного процесса, трудовой деятельности, уровня (качества) жизни, финансов, инновационной деятельности.
Нормативно-плановые документы стратегического регионального управления в инновационной сфере можно разделить на три группы:
1. Концепции (например «Концепция сохранения и развития научно-технической и инновационной сферы Астраханской области», «Концепция активизации инновационной деятельности Приморского края», «Концепция научного, научно-технического и инновационного развития Ленинградской области»);
2. Законы или постановления администрации субъектов РФ, в которых излагаются, в основном, состав и порядок финансирования и стимулирования инновационной деятельности в регионе.
3. Региональные целевые или ведомственные инновационные и научно-технические программы.
Отсутствие на федеральном уровне полноты и комплексности нормативно-правовой базы, регулирующей и стимулирующей инновации, привела к тому, что региональная нормативно-правовая база инновационной на сегодняшний день оказалась более разработанной. В настоящее время в более 20 отдельных субъектах РФ, таких как Красноярский край, Томская и Саратовская области, Республика Татарстан, Москва и других самостоятельно сформированы направления региональной поддержки инновационной деятельности, приняты соответствующие нормативно-правовые акты и программы регионального инновационного развития (областная целевая программа Самарской области «Инновации - Производство - Рынок» на 2003 - 2006 годы; программа «Инновации и высокие технологии в промышленности Нижегородской области на период 2003 - 2005 гг.»; республиканская программа развития инновационной деятельности в Республике Татарстан на 2004-2010 годы).
Анализ содержания этих документов свидетельствует о большом разнообразии их названий, правового статуса, выбранных приоритетов и стратегических целей, механизмах их реализации. Изучив опыт разработки и реализации региональных целевых программ развития инновационной деятельности, можно выделить несколько объединяющих их особенностей:
Укрупненными целями региональной инновационной программы, как правило, выбираются:
- повышение темпов роста инновационного сектора экономики и валового регионального продукта в целом.
- увеличение объемов промышленного производства инновационной продукции и поступлений в бюджет.
- рост уровня жизни населения и числа рабочих мест.
Достижение цели обеспечивается за счет:
- создания механизмов, обеспечивающих оценку инновационного потенциала территории, его активизацию и реализацию;
- создания новой региональной системы управления инновационным развитием на уровнях «Федерация - субъект Федерации - муниципальное образование - предприятие»;
- применения современных управленческих и производственно-технических инновационных технологий на предприятиях;
- целевой переподготовки управленческих кадров и создания кадрового потенциала в инновационной сфере.
Как правило, за 2-3 года достигаются следующие результаты:
- удвоение темпов роста объемов производства инновационной продукции;
- как следствие, рост в 1,4 - 1,6 раза объемов производства инновационной продукции, в 1,3 - 1,4 раза средней зарплаты в инновационном секторе с последующим их удвоением не более чем за 3-4 года.
- увеличение количества инновационно активных предприятий на 20-30 %:
- увеличение поступлений в доходную часть бюджета от инновационного сектора с возможностью их удвоения за 1 - 2 года;
Несмотря на то, что основной целью регулирования инновационной деятельности является сохранение и развитие инновационного потенциала, в целевых программных документах только нескольких субъектов РФ даны четкие формулировки целей по подъему экономики, повышению конкурентоспособности продукции, освоению прогрессивных технологий. Сложившаяся ситуация во многом связана с нерешенностью в региональной экономике ряда теоретических и методологических вопросов. Инновационная деятельность, направленная на реализацию научного знания (инновацию), нередко остается вне поля зрения экономических, социальных и экологических исследований.
Аналогичная ситуация наблюдается в среднесрочных программах социально-экономического развития, разработанных в ряде регионов. Из всех проанализированных программ более всего инновационная деятельность увязана со стратегией развития хозяйственных комплексов в «Стратегии развития Сибири», «Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2015 года».
Во многих других программах содержатся независимые друг от друга блоки социально-экономического и инновационного развития, что не позволяет определить вклад инновационного сектора в стратегию развития региона. Отсутствие данных о вкладе инновационной деятельности преуменьшает ее роль в решении региональных проблем. Не просматриваются пока основания для ее приоритетной поддержки.
По нашему мнению в Белгородской области удалось избежать многих ошибок в процессе решения проблем инновационного развития программно-целевыми методами. В областном Законе «Об инновационной политике на территории Белгородской области» дается четкое определение инновационной программы: «Инновационная программа – комплекс инновационных проектов и мероприятий, согласованный по ресурсам, исполнителям и сроками их осуществления и обеспечивающий эффективное решение задач по освоению и распространению новых видов продукции (технологий)».
В 2003 году в Белгородской области была разработана и утверждена областная целевая программа «Развитие инновационной деятельности в промышленности Белгородской области на 2005-2008 годы» (далее – «Программа»). Она является основополагающим программным документом, определяющим параметры развития инновационной деятельности в области и механизмы реализации областной инновационной политики. Этот документ стал важнейшим нормативным актом государственной поддержки становления и развития в области инновационного бизнеса. Основные цели, задачи и содержание основных мероприятий Программы будут представлены в следующем разделе диссертационного исследования.
Кроме того, в рамках реализации второго этапа построения региональной инновационной системы в Белгородской области (РИС), а также инновационной Стратегии, предложенной проектом Концепции развития промышленности Белгородской области на период до 2015 года планируется разработка и реализация следующих областных целевых и ведомственных программ:
1. «Развитие элементов региональной инновационной системы в Белгородской области на период до 2015 года»;
2. «Развитие инновационно-технологических центров (технопарков) в Белгородской области на 2007-2012 годы»;
3. «Расширение исследований и разработок по приоритетным направлениям развития научно-технической и инновационной деятельности и перечню «критических технологий» Белгородской области на 2007-2013 годы.
4. «Развитие авиации общего назначения (малой авиации) в Белгородской области на 2007-2012 годы»;
5. «Развитие межотраслевой кооперации и субконтрактации промышленных предприятий Белгородской области на 2007-2011 годы»;
6. «Повышение конкурентоспособности предприятий Белгородской области для снижения негативных последствий от вступления России в ВТО на период до 1015 года»;
7. «Обеспечение профессиональной подготовки кадров для промышленных предприятий области» на 2008-2012 годы;
8. «Продвижение на внешние рынки продукции предприятий ОПК Белгородской области на период до 2013 года»;
9. «Расширение производства продукции двойного и гражданского назначения предприятий ОПК Белгородской области на период до 2008 года»;
10. «Развитие систем электронной коммерции в промышленности Белгородской области на 2008-2013 годы»;
11. «Развитие инфраструктуры оказания услуг в инновационной сфере промышленности области на 2008-2013 годы»;
12. «Модернизация приборной базы научно-производственного комплекса области на период до 2015 года»;
13. «Развитие ресурсосбережения в промышленности Белгородской области на 2008-2012 годы» и других.
В целях обобщения положительного опыта разработки региональных программ развития инновационной деятельности можно предложить укрупненную программно-целевую блок - схему разработки и реализации таких программ.
Этап 1. Подготовительный. Предварительная формулировка целей, определение сроков и этапов Программы, анализ сложившейся ситуации и тенденций, SWOT-анализ. Создание системы управления разработкой и реализацией Программы, включая механизмы и формы государственной поддержки, основные элементы региональной инновационной системы (РИС), включая инновационную инфраструктуру и инвестопроводящую сеть.
Этап 2. Оценка инновационного и экономического потенциала предприятий и муниципальных образований за плановый период (по критериям роста объема производства инновационной продукции и поступлений в бюджет от инновационного сегмента экономики). Выделение направлений развития в отраслевом разрезе. Обратная связь (2-1): если потенциал не достаточен для достижения цели, то цель корректируется.
Этап 3. Уточнение инновационного потенциала и целевых установок в динамике, разработка перечня инновационных проектов развития существующих предприятий и создания новых инфраструктурных объектов РИС с оценкой ожидаемых результатов, сроков и требуемых затрат, в т.ч. заемных средств. Обратная связь (3-1): уточнение целевых установок в динамике.
Этап 4. Уточнение приоритетных инновационных проектов и инновационного потенциала развития муниципальных образований.
Этап 5. Формирование варианта Программы – максимум. Определение суммарных потребностей в инвестициях и различных форм господдержки, а также ограничений на ресурсы господдержки (согласование с законодательным собранием и бюджетом).
Этап 6. Выделение средств господдержки субъекта федерации муниципальному образованию, а в нем – между инновационными проектами развития.
Обратная связь (6-5): если средств недостаточно, то Программа-максимум нереализуема и корректируется её первоначальный вариант;
Обратная связь (6-1): при необходимости корректируются и целевые установки.
Этап 7. Уточнение инновационных проектов развития предприятий с учетом выделенной господдержки и разработка подпрограмм привлечения инвестиций в инновационную сферу. Разработка календарных планов работ первой очереди и обоснований (бизнес-планов и т.п.) для получения инвестиций у конкретных инвесторов.
В процессе выполнения этого этапа будет производиться итерационное взаимодействие с этапом 6.
Этап 8. Разработка рабочего варианта Программы и плана работ на следующий год (поквартально) с учетом реально привлекаемых на этот год инвестиционных и других ресурсов. Уточнение целевых установок (требуемых значений критериев) на следующий год.
Этап 9. Согласование плана работ и входящих подпрограмм с учетом привлекаемых ресурсов.
Этап 10. Конкретизация системы оперативного управления: ежемесячного учета, мониторинга, анализа фактического исполнения программы, ежеквартальной корректировки планов, подбор и подготовка управленческой команды на всех уровнях, включая целевую подготовку команд для реализации приоритетных инновационных проектов.
Этап 11. Реализация Программы, с ежеквартальным подведением итогов и перепланированием.
Обратная связь (11-8): если отклонения «план-факт» существенны, то корректируются планы работ на квартал и, возможно - целевые установки.
Этап 12. Подведение в октябре-ноябре годовых итогов и формирование плана на следующий год, включая обновление инновационных проектов (этапы 1-5), уточнение возможностей господдержки, привлечения инвестиций и их распределение (этапы 6-8), повторение этапов 9-10. Обратная связь (12-1): если цели не реализованы, сроки не соблюдаются, результаты не достигнуты, то реализация Программы приостанавливается, корректируются целевые установки, сроки, этапы и т.д.
|
|
|
