 |
Архивное право и архивное законодательство
|
|
|
|
Следует разделять понятия архивное право и архивное законодательство. Под архивным законодательством обычно понимают совокупность законодательных и нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти и регламентирующих архивное дело. Поэтому понятие архивное законодательство у же понятия архивного права, которое объединяет в себе наряду с законодательными актами, принятыми высшими органами государственной власти, и так называемые подзаконные ведомственные правила, и инструкции о деятельности архивов и архивных работников. Кроме того, архивное право можно рассматривать и как научную дисциплину, и как весь аспект законодательных актов по архивному делу, включая смежные законодательства и статьи отдельных законодательных актов, связанных с архивной сферой, что усиливает более широкое значение понятия архивного права, чем архивное законодательство.
Систему архивного законодательства можно охарактеризовать как, во-первых, совокупность источников права, являющихся формой выражения правовых норм; во-вторых, внешнюю видимую форму системы права; в-третьих, совокупность нормативных актов, строящихся как с учетом отраслевого принципа, так и без его учета, т.е. в одних случаях нормативный правовой акт издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других – содержит нормы различных отраслей права; в-четвертых, ее первичным элементом является статья нормативного правового акта, которая не всегда содержит все три структурных элемента правовой нормы (гипотезу, диспозицию, санкцию); в-пятых, она строится по принципу, когда в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики.
|
|
|
Система архивного права и система архивного законодательства являются взаимосвязанными самостоятельными категориями, которые соотносятся между собой как форма и содержание. Система права, по его содержанию – внутренняя структура права, а система законодательства – внешняя форма. Первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативный правовой акт.
Становление и дальнейшее развитие архивного законодательства должно стать одним из важных направлений правового развития государства. Главная задача архивного законодательства – создать законодательную базу, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда Российской Федерации как важнейшей части ее национального и культурного достояния.
1.3. Правовое регулирование общественных отношений
в архивном деле
Архивное право как отдельная отрасль права ставит своей задачей регулирование особой однородной группы общественных отношений, которые называются архивными отношениями. Общим для архивного права, объединяющим общественные отношения, регулируемые нормами этого права в единый комплекс, являются архивные документы, обладающие спецификой при осуществлении прав, исполнении обязанностей и ответственности, возникающих по их поводу в архивном деле.
Мы можем определить архивные отношения как обособленную,
однородную группу общественных отношений, возникающих в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности в РФ в интересах граждан, общества и государства.
|
|
|
Например, к ним относятся следующие виды установившихся отношений: между государственными органами управления архивным делом, архивными учреждениями, научными учреждениями и организациями, подчиненными непосредственно Федеральной архивной службе России, в том числе между ними и работающими в них, а также с иными юридическими и физическими лицами.
Эти общественные отношения имеют сложный, комплексный характер и могут подразделяться на группы, которые регулируются нормами разных отраслей права, например:
· нормами конституционного права, устанавливающими наиболее существенные общественные отношения, характеризующие российскую государственность, которые в архивном законодательстве должны предопределять предмет и метод правового регулирования в сфере архивного дела, необходимо строго следовать смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов (о формах собственности, о видах государственных органов и т.п.);
· нормами административного права, определяющими правовой статус органов управления архивным делом, архивных учреждений и организаций, входящих в систему Федеральной архивной службы России, права и обязанности их работников, порядок приема, хранения, учета и использования архивных документов, отношения архивных органов, учреждений и граждан;
· нормами права государственной службы, а также трудового права, регламентирующими отношения между работниками и органами управления архивным делом, архивными учреждениями и иными организациями системы Федеральной архивной службы России;
· нормами гражданского права, определяющими положение органов управления архивным делом и архивных учреждений как юридических лиц, правовой статус документов, а также направленными на правовое оформление договорных отношений, которые регулируют выполнение работ или услуг архивными учреждениями;
· нормами финансового права, регулирующими отношения по вопросам распределения средств из бюджетов разных уровней (федерального, субъекта Федерации и муниципального) органам управления архивным делом, архивным учреждениям и организациям.
Исходя из этого, отношения, складывающиеся в сфере архивного
дела, можно определить как управленческие, трудовые, имущественные, финансовые, социальные, международные и др.
|
|
|
Под методом правового регулирования в архивном праве будем понимать способы воздействия отрасли архивного права на отношения в архивном деле. Рассматривая ту или иную отрасль права, некоторые ученые утверждают, что каждая отрасль имеет свой особый метод правового регулирования. Однако, по сути дела, все отрасли права в регулятивных целях используют единые правовые механизмы, заложенные в природе права. Можно согласиться с тем, что любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования юридические возможности, выражающиеся в пред-писании (распоряжении, повелении), запрете или дозволении.
Повеление – возложение на участников общественных отношений юридической обязанности действовать в полном соответствии с требованиями правовой нормы. Этот способ чаще всего используется в административном праве, где большая часть норм имеет повелительный (императивный) характер. Запрет – возложение на участников общественных отношений юридической обязанности воздержаться от совершения действий, предусмотренных правовой нормой. Чаще всего этот способ применяется в уголовном праве. Дозволение – разрешение участникам общественных отношений совершать те или иные юридически значимые действия, указанные в правовой норме, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению. Такой способ правового регулирования характерен для гражданского (частного) права, где большая часть норм построена на способе диспозитивного регулирования (равенство сторон).
В архивном праве применяется вся совокупность перечисленных способов регулятивного воздействия на отношения в сфере архивного дела. В теории права выделяют два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный, которые свойственны двум противоположным правовым отраслям – публичному (конституционному, административному, финансовому, уголовному и т.д.) и частному (гражданскому, авторскому, семейному и др.). Императивный метод правового регули-рования – это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Диспозитивный метод в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений.
|
|
|
Известно, что в основе гражданского права лежит метод диспозитивного регулирования с присущими ему свойствами децентрализации и координации, в публичном – метод императивный, для которого характерны централизованное осуществление властных полномочий и строгая субординация участников правоотношений.
Для метода диспозитивного регулирования, применяемого при регулировании общественных отношений в архивной сфере, характерны:
· равенство субъектов правоотношений, выражающееся, прежде всего, в их свободной волевой ориентации и независимости своей воли;
· самостоятельность участников правоотношений и свободное осуществление ими своих прав;
· самостоятельность субъектов правоотношений в смысле ответственности по обязательствам.
Диспозитивные методы применяются в архивном праве при регулировании отношений собственности на архивные документы, при осуществлении права доступа к архивным документам и их использования.
Методу императивного регулирования, применяемому при регулировании архивных отношений, присущи:
· использование властеотношений «команда – исполнение» или «власть – подчинение» (отсутствие согласия сторон, наличие неравноправных сторон);
· строгая связанность субъектов права правовыми рамками (субъекты публичного права действуют по своему усмотрению, но только лишь в пределах предоставленных законом полномочий – «закрытый» перечень полномочий);
· позитивное обзывание (обязанность действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей);
· возможное запрещение каких-либо действий в порядке очерчивания возможной зоны неправомерного поведения;
· сочетание убеждения и принуждения.
Императивные методы регулирования архивных отношений применяются:
· при закреплении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области архивного дела;
· при разработке и проведении единой государственной политики в области архивного дела;
· при установлении единых правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов и контроль за соблюдением этих правил;
· при регулировании архивных отношений в области информационной безопасности, включая государственную тайну, коммерческую тайну, персональные данные, другие виды тайн, охраняемые законодательством РФ;
|
|
|
· при закреплении функции контроля за соблюдением архивного законодательства об архивном деле в РФ за федеральными органами государственной власти и его осуществлении;
· при закреплении обязанностей государственных органов, органов местного самоуправления, организаций по комплектованию государственных и муниципальных архивов архивными документами;
· при включении архивных документов в состав Архивного фонда РФ на основании экспертизы ценности документов;
· другие виды деятельности государственных органов и других государственных структур или уполномоченных ими образований в архивном деле.
Парадигма публичного и частного права в сфере архивного дела выражается в утрате в правоприменительной практики различия между публичным и частным правом, основывающегося на фундаментальных принципах: «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом» для публичного права и «разрешено то, что не запрещено законом» для частного права. Принцип «неразрешенное запрещено, разрешено только то, что непосредственно установлено законом, и разрешенное обязательно для исполнения» должен быть основой деятельности органов управления архивным делом и архивных учреждений, а также должностных лиц.
Одним из примеров синтеза методов публично-правового и частно-правового регулирования является архивное законодательство. В сфере
архивного дела существуют отношения, которые регулируются теми же методами, когда отношения между субъектами носят властный характер. Есть отношения, требующие административно-правового метода регламентации. Например:
1) Органы управления архивным делом и архивные учреждения при осуществлении своих полномочий реализуют методы властных предписаний. Необходимость государственно-властного регулирования организации и деятельности архивных органов и учреждений обусловлена спецификой деятельности государства в сфере архивного дела. Например, Федеральная архивная служба России не может быть организована без использования метода императивных предписаний и должна функционировать строго в соответствии с законом.
2) В органе управления архивным делом и архивном учреждении существуют правоотношения субординации в отношениях руководителя и работника.
3) Властные отношения характерны и в сфере гражданского права, например, в части возмещения вреда, причиненного, во-первых, гражданину или юридическому лицу действием или бездействием должностного лица архивного учреждения, и, во-вторых, гражданином архивному учреждению[2].
В то же время понятия и виды органов управления архивным делом и архивных учреждений, их компетенция, юридические режимы, определяемые в сфере публичного права, должны строго использоваться в частном праве. Также в сфере архивного дела есть большая часть публично-правовых отношений, основой развития которых являются гражданский оборот, гражданские права, например, на документы и сделки (договоры) с ними. Возросшая роль и расширение объема договорного регулирования сочетаются с государственным регулированием в данной сфере, установлением как государственных стандартов в области организации приема, учета, хранения и использования архивных документов, так и определенных гарантий с участием государственных органов (в частности, в разрешении конфликтных ситуаций).
Отличие метода правового регулирования архивного законодательства проявляется:
во-первых, в порядке создания правоотношений. Так как в сфере архивного дела действуют нормы разных отраслей права, которые не объединены единым методом правового урегулирования, но связаны предметом и задачами регулирования, то в архивном законодательстве используются все основные способы правового воздействия (предписание, дозволение, запрещение) в различном сочетании в зависимости от характера общественных отношений;
во-вторых, в положении участников правоотношений, содержании этих прав, особенностях реализации прав и обязанностей, применении санкций и т.д.
При определении метода правового регулирования отношений в сфере архивного дела обращает на себя внимание проблема синтеза двух методов: императивного и диспозитивного, свойственных публично-право-вой и частноправовой природе отношений гражданина и государства в сфере архивного дела. Это сочетание есть деформация права. В теории права такое правовое явление определяют как цивилистское толкование публичного права. Сложившаяся в России «практика властеосуществления рассматривает полномочия государственной власти по аналогии с полномочиями частного права не как обязанности исполнения этих полномочий, а лишь как права, которыми власть пользуется по возможности или целесообразности реализации их, то есть в порядке усмотрения, осуществлять или не осуществлять их»[3]. Выявленное противоречие является основанием коррупции и противозаконности и может быть устранено лишь посредством четкого разграничения частного и общественного интереса и исчерпывающей регламентации архивного дела не только в рамках административного, административно-процессуального и конституционного законодательства, но и гражданского, гражданско-процессуального законодательства.
Принципы архивного права
Правовое регулирование архивных отношений основывается на принципах архивного права, под которыми понимаются основные исходные положения, юридически объясняющие и закрепляющие объективные закономерности общественных отношений, проявляющихся в архивном деле. Принципы архивного права – это главные положения, кратко отражающие суть действующего архивного законодательства и лежащие в основе его развития, направляющие это развитие.
Принципы архивного права впервые были сформулированы Е.М. Буровой:
· принцип общегосударственного управления архивным делом и делопроизводством, устраняющий приоритет ведомственных интересов над общегосударственными;
· принцип федерализма, за счет которого обеспечивается единство на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами в архивной сфере; принцип федерального приоритета, который в федеративных государствах, каким является РФ, является конституционно-правовым принципом, согласно которому при разногласиях федерального закона и закона субъекта федерации действует федеральный закон;
· принцип взаимности, как один из принципов международного права, когда без учета взаимности прав и обязанностей не может быть равноправного соглашения;
· такой общий принцип архивоведения, как принцип комплексного подхода[4].
К принципам архивного права также можно отнести:
· принцип доступности архивной информации, не ограниченной федеральным законом (ни одна государственная структура не может вводить ограничений по доступу потребителей к архивной информации, которой она обладает в соответствии с установленной для нее компетенцией, затрагивающей права и свободы человека и гражданина и представляющей общественный интерес), т.е. ограничения могут вводиться только федеральным законом;
· принцип законности, который предполагает, что субъекты информационного права обязаны строго соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ;
· принцип ответственности, который применительно к регулированию архивного дела означает неотвратимое наступление ответственности за нарушение требований и предписаний архивно-правовых норм.
1.5. Место архивного права в системе права. Архивное право
как наука и учебная дисциплина
Рассматривая вопрос о месте архивного права в системе права, следует отметить, что архивное право активно использует основные положения теории государства и права, взаимодействует с такими отраслями, как конституционное право, административное, уголовное, финансовое, гражданское, информационное, международное публичное и частное право. Собственно и само архивное право образуется нормами различных отраслей законодательств: конституционного законодательства как базовой отрасли права, двух главных отраслей – административного и гражданского законодательства, и иных вспомогательных отраслей – финансового, налогового, трудового, земельного, социального, экологического, муниципального, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, законодательства о судоустройстве и т.д.
Правоотношения в сфере архивного дела входят в предметы регулирования различных отраслей права (как публичного, так и частного).
Для публичных отраслей права характерны следующие признаки:
1) ориентация на удовлетворение публичных интересов – в сфере архивного дела это организация исполнения социально-правовых запросов граждан в начале 90-хх гг. XX века, связанных с реабилитацией жертв политических репрессий;
2) одностороннее волеизъявление субъектов права – например, в ст. 22 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»
установлены сроки временного хранения документов Архивного фонда РФ до их передачи на постоянное хранение. В соответствии с этой статьей государство установило сроки, которые ни федеральные органы государственной власти, ни государственные органы субъектов РФ, ни органы местного самоуправления, ни организации любой формы собственности не могут изменить;
3) широкая сфера усмотрения – например, в ст. 1 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в РФ в интересах граждан, общества и государства;
4) иерархические отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм – например, отношения, которые складываются между уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ и государственными архивами субъектов РФ, можно назвать иерархическими, соответственно, так же как и то, что, например, федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» обладает б о льшей юридической силой, чем, предположим, закон субъекта РФ об архивном фонде и архивах.
Для частноправовых отраслей присущи следующие особенности:
1) равенство субъектов правоотношений – например, в ч. 2 ст.13 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что организации и граждане вправе создавать архивы в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности, то есть создание архивов в России возможно любым юридическим и физическим лицом, но за исключением документов, которые в установленном порядке включены в состав Архивного фонда РФ;
2) свободное волеизъявление субъектов при реализации своих прав – например, в соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, поэтому любой гражданин может обратиться к работникам государственных или муниципальных архивов России и получить необходимую информацию, за исключением сведений, составляющих государственную или иные охраняемые государством тайны;
3) широкое использование договорной формы регулирования – например, о договорах есть упоминания в ч. 7 ст. 6, ч. 1 ст. 11, ч. 4 ст. 26 и других статьях Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»;
4) гарантированная судебная защита – например, в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» определено, что право собственности на архивные документы независимо от их формы собственности охраняется законом. Изъятие архивных документов, не предусмотренное федеральными законами, запрещается.
Вышеприведенные признаки и особенности свидетельствуют о том, что в настоящее время правовая природа архивного дела в Российской Федерации имеет комплексную природу. Основополагающие правоотношения в сфере архивного дела в Российской Федерации относятся к публично-правовым и регулируются нормами конституционного, муниципального и других отраслей права. В то же время необходимо отметить, что отношения пользования архивными документами регулируются нормами гражданского и других частноправовых отраслей права.
Конституционное право является ведущей отраслью российского права, закрепляет основные права и свободы (права и свободы в сфере информации), регламентирует производство важнейших федеральных конституционных законов и федеральных законов в информационной и архивной сфере.
Существенная связь прослеживается с гражданским правом, прежде всего при урегулировании имущественных отношений и личных неимущественных отношений по поводу информации и архивных документов.
Архивное право также активно использует методы административного права, в первую очередь при регулировании отношений, возникающих при осуществлении органами государственной власти и местного
самоуправления обязанностей в области комплектования документов.
Конкретная ответственность за нарушение требований архивного законодательства устанавливается в Уголовном кодексе РФ. Он содержит ряд правовых норм, устанавливающих ответственность за хищение, контрабанду, уничтожение или повреждение предметов и документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность.
Архивное право неразрывно связано с информационным правом. В.А. Копылов определяет информационное право как систему социальных норм и отношений, охраняемых силой государства, возникающих в информационной сфере — сфере производства, преобразования и потребления информации[5]. Архивное право связано с информационным правом в части, касающейся сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, распространения и потребления информации, содержащейся в архивных документах.
Таким образом, правовой институт архивного дела имеет комплексную природу. Природа данного института такова, что функции его не могут быть урегулированы односистемно, исключительно только нормами одной конкретной отрасли права.
Формирующийся правовой комплекс в сфере архивного дела:
во-первых, включает нормы нескольких отраслей права, регулирующих различные по своему видовому содержанию общественные отношения, составляющие относительно самостоятельную сферу общественной жизни;
во-вторых, объединяет разнородный нормативный материал путем введения общих понятий, принципов и приемов регулирования, институтов и характеризуется общим предметом регулирования, едиными или согласованными принципами регулирования, сочетанием признанных или одобренных норм международного и российского права.
Архивное право как наука исследует правовые нормы, отношения, возникающие при их применении, классифицирует, систематизирует и
кодифицирует их, формирует и оптимизирует систему архивного права.
Сегодня архивное право как научная дисциплина находится еще в стадии формирования. Основными направлениями архивного права как науки должны стать:
· изучение понятийного аппарата архивного права, основных терминов и их дефиниций, применяемых в системе архивного права;
· исследование особенностей и характеристик архивного права как новой отрасли права;
· исследование структуры и состава отрасли архивного права, изучение взаимосвязей этой отрасли с другими отраслями права в системе российского права;
· исследование правовых норм архивного права, оценка их полноты и качественного оформления;
· изучение архивных правоотношений как отношений особого рода, исследование особенностей поведения субъектов архивных правоотношений, прав, обязанностей и ответственности лиц – участников архивных правоотношений, юридических фактов;
· изучение особенностей и юридических свойств объектов архивного права;
· исследование и разработка принципов архивного права, особенностей применения методов правового регулирования архивных отношений;
· изучение источника архивного права – архивного законодательства, систематизация и кодификация архивно-правовых норм, объединение их в институты и подотрасли архивного права;
· исследование практики применения и методов повышения эффективности норм архивного права.
Архивное право как учебная дисциплина имеет целью обучение студентов, других слушателей в области архивного права. Основные направления здесь: разработка методики обучения архивному праву, учебников и методических пособий, стандартов в области архивного права; разработка лекционных материалов и материалов проведения семинаров и практических занятий; разработка методологии оценки знаний в области архивного права. Архивное право как учебная дисциплина также находится еще в стадии становления.
|
|
|
