Законодательство для электронных архивов

Электронный документооборот в России становится все более распространенным. Информация в электронном виде превратилась в ценнейший ресурс управления. В технологически развитых странах реализуют конкретные программы по адаптации своих граждан к новой информационной среде.

Тема «электронного правительства», электронного документооборота, электронных библиотек, счетов-фактур и документов в последнее время стала довольно популярной.

12 февраля 2011 г. вышло распоряжение Правительства РФ № 176-р, утвердившее «План мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности». Это распоряжение поставило перед Федеральным архивным агентством две крупные задачи. Во-первых, как и другим органам исполнительной власти, Росархиву необходимо внедрить во всех подразделениях аппарата систему электронного документооборота с подключением ее к межведомственному электронному документообороту (МЭДО), а значит проложить защищенную локальную сеть, приобрести необходимое оборудование, программное обеспечение, обучить кадры.

Более сложные проблемы стоят при реализации второй задачи – организация методического обеспечения и контроля со стороны Росархива за внедрением электронного документооборота во всех органах исполнительной власти. В сжатые сроки необходимо подготовить дополнения к Правилам делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, разработать рекомендации по подготовке ведомственных перечней документов, создаваемых в электронном виде, организовать ведение классификаторов для МЭДО. В этой связи руководитель Федерального архивного агентства А.Н. Артизов поставил проблему о необходимости изменения функций и полномочий Росархива, многие из которых были утрачены в ходе реализации административной реформы 2004 г.[11] Проект соответствующего постановления подготовлен, прошел согласование в Минэкономразвития России, Минфине России и внесен в Правительство РФ, но тормозится из-за необходимости дополнительных штатов для выполнения новых полномочий в условиях сокращения численности чиновников.

Хранить электронные документы нужно будет на протяжении многих лет, не нарушая при этом целостности, аутентичности, сохраняя информацию, которая может понадобиться в любое время. А это неизбежно вызовет массу проблем.

Тем не менее, сегодня наблюдается явно недостаточная разработка законодательно-нормативной базы, которая бы позволила гораздо шире использовать электронные документы и современные технологии, как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности, и создала бы правовые основы организации хранения электронных документов.

Электронный архив – интегрированный комплекс программных и технических средств, предназначенный для хранения архивных документов в электронном виде. Ключевое слово здесь – «интегрированный». Зачастую электронный архив воспринимают как традиционный архив, где вместо бумажных дел содержатся соответствующие документы на машинных носителях (дискеты, компакт-диски). При таком подходе разница между бумажным и электронным вариантами архива невелика, а эффективность использования такого архива ограничена скоростью работы человека, наличием свободного места для хранения машинных носителей и т.п.

Практически во всех странах «легальная» жизнь электронных документов базируется на трех законах: об электронной цифровой подписи, об электронном документе, об электронной коммерции. В России к настоящему времени принят только первый.

Сегодня существует ряд законодательных актов, который регулирует практику применения систем электронного делопроизводства и документооборота.

1) Гражданский кодекс Российской Федерации (1994 г.) допускает «в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон» использование при совершении сделок «факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи» (ст. 160, п. 2).

2) Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» (2002 г.) призван модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит понятие «электронно-цифровой подписи (ЭЦП)» как реквизита электронного документа при его использовании в системах и сетях общего пользования, а также регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации инфраструктуры открытого ключа подписи.

3) Трудовой кодекс Российской Федерации (2003 г.) налагает значительные ограничения на создание кадровой документации исключительно в электронном виде. Практически все документы, необходимые или возникающие в процессе трудовых отношений, должны иметь бумажную форму, так как «при принятии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения» (п. 6 ст. 86). Тем не менее, документы, которые оформляют принятие «решений, затрагивающих интересы работника», могут создаваться только как электронные. А это в персональном и социальном отношениях очень важные документы: например приказы (распоряжения) по личному составу и лицевые счета.

4) Таможенный кодекс РФ (2003) устанавливает, что «документы, необходимые для таможенного оформления, могут быть представлены в форме электронных документов» (ст. 63, п. 8; см. также ст. 72, п. 3; ст. 81, п. 7; ст. 102, п. 4; ст. 124, п. 1 и т.д.).

5) Арбитражный процессуальный кодекс РФ (2002 г.) допускает представление в качестве письменных доказательств документов, подписанных ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи (ст. 75). Практика арбитражных судов по рассмотрению электронных документов в качестве доказательств в дальнейшем может быть легко принята судами общей юрисдикции.

6) Федеральный закон «О бухгалтерском учете» (1996 г., редакция от 30.06.2003) допускает ведение бухгалтерского учета в электронной форме: регистры бухгалтерского учета могут вестись «в виде машинограмм, полученных при использовании вычислительной техники, а также на магнитных лентах, дисках, дискетах и иных машинных носителях»
(ст. 10); при наличии технических возможностей и с согласия пользователей бухгалтерской отчетности «организация может представлять бухгалтерскую отчетность в электронном виде» (ст. 13); бухгалтерская отчетность может быть «передана по телекоммуникационным каналам связи» (ст. 15).

7) Налоговый кодекс РФ (2000) предполагает подачу налоговой декларации «на бумажном носителе или в электронном виде» (ст. 80, п. 2).

8) Министерство по налогам и сборам с 2002 г. разрешило подачу налоговой декларации исключительно в электронном виде («Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи» утвержден приказом МНС России от 02.04.2002 № БГ-3-32/169).

В ряде случаев распоряжения Министерства финансов и положения Центрального банка России позволяют отказаться от бумажной формы документов, что, например, относится к платежным поручениям в банковской сфере (Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 27).

Равноправие бумажных и электронных документов просматривается в нормативах, относящихся к срокам хранения управленческих и финансовых документов (Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 8; Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. С. 6) и к форме представления регистрационно-контрольных карточек (Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. М., 2001).

Кроме того, непосредственное отношение к созданию и управлению электронными архивами имеют следующие акты:

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»; стандарт РФ «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»; «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской
Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук»; «Основные правила работы архива организации».

Термин «электронный архив» не является законодательно определенным, что оставляет свободу для его разнообразных трактовок. Единственным официальным вариантом является определение из проекта закона «Об электронном документе», который до сих пор не принят: «электронный архив – это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ». (Под словом «массив» здесь понимается всего лишь «набор».) Таким образом,
основная нагрузка по определению электронного архива перекладывается на различные нормативные акты и на термин «электронный документ».

Определение понятию «электронный документ» дается в Законе «Об электронной цифровой подписи». В соответствии с ним электронный документ – это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. Выражение «электронно-цифровая форма» означает здесь последовательность двоичных символов. К главной особенности электронного документа можно отнести отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю. В качестве копии электронного документа может рассматриваться только его бумажная копия. Так, электронное письмо является электронным документом, хотя оно может и не иметь материального носителя. Между тем, переданное по факсу сообщение электронным документом не является.

В стандарте «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» дается следующее определение: документ на машинном носителе – документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычис-лительной машиной. (Например, файл на дискете – документ на машинном носителе.) В данном определении присутствует четкое указание на наличие материального носителя документа, тогда как в случае сообщения, переданного по электронной почте, такого носителя нет.

Камнем преткновения в процессе принятия новых законов и в применении существующих является вопрос о юридической силе электронного документа. Примечательно, что подписание соответствующего закона в США было отмечено как эпохальное событие, но и там еще очень далеко до реального массового применения имеющих юридическую силу электронных документов.

В действующем законе «Об архивном деле в Российской Федерации» лишь раз упоминается электронный архив, в ст. 5. Ведущий эксперт по управлению документацией компании ЭОС Н. А. Храмцовская, отметила, что закон игнорирует проблемы обработки и хранения документов на электронных носителях, что может повлечь в будущем проблемы с утратой огромного информационного богатства страны[12].

Вопросы юридической силы электронного документа и применения электронной цифровой подписи (ЭЦП) тесно связаны: наличие ЭЦП – необходимое (но не достаточное) условие юридической силы электронного документа.

Основы придания юридической силы электронным документам заложены Законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации». В соответствии с ним электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе.

Основная цель закона об ЭЦП – сформулировать условия, при которых электронный документ, снабженный электронной цифровой подписью, аналогичен бумажному. Что дает применение ЭЦП? Скажем, если раньше налоговые декларации нужно было сдавать в налоговую инспекцию в бумажном виде, то теперь организация может передать ее по каналам связи в электронном формате. Декларация «подписывается» с помощью ЭЦП. Налоговая инспекция, получив этот электронный документ, убеждается в том, что: декларацию отправила именно эта организация; декларация подписана уполномоченным лицом; в процессе передачи файла по открытому каналу связи третьи лица не исказили декларацию.

По юридическому статусу различают заверенные ЭЦП электронные документы, используемые в сети общего пользования и в сфере госуправления, и электронные документы, используемые в корпоративной информационной системе. Юридическую силу имеют только документы первого типа.

В сфере государственного управления и в сетях общего пользования электронные документы могут заверяться только ЭЦП с ключами, сгенерированными удостоверяющими центрами. Нет удостоверяющих центров – нельзя использовать ЭЦП.

При использовании ЭЦП в корпоративной информационной системе ситуация намного проще: порядок использования ЭЦП здесь устанавливается решением владельца системы или соглашением ее участников. Содержание информации в сертификатах ключей подписей, порядок ведения реестра сертификатов ключей подписей и все остальные вопросы также регламентируются решением владельца этой системы или соглашением участников.

Вне корпоративной системы заверенные подобной ЭЦП документы юридической силы не имеют. Таким образом, данный закон не дает ничего нового в плане возможности использования корпоративных электронных документов вне компании.

Российское правительство в последнее время интенсифицировало усилия по созданию удостоверяющих центров и внедрению ЭЦП в практику. Законодательная работа по разработке собственных нормативных актов об ЭЦП ведется субъектами РФ. Проводится работа по внедрению ЭЦП в ряде ведомств; например, Министерство по налогам и сборам ориентирует свои инспекции и управления на внедрение «безбумажной» технологии обмена информации с налогоплательщиками. Налогоплательщик теперь может реализовать право пересылать декларации в свою налоговую инспекцию по каналам связи. Однако отсутствие удостоверяющих центров пока препятствует широкому использованию этой технологии.

Юридическая сила электронного документа тесно связана с вопросами собственности на них. С точки зрения здравого смысла, собственность на электронные документы – вещь очень простая. Имея электронный документ, в большинстве случаев мы можем просто скопировать его на другой носитель и получить точно такой же документ. Однако с точки зрения закона сразу же возникает множество вопросов: кто будет собственником этого документа, допустимо ли копирование с правовой точки зрения, будет ли полученная копия иметь юридическую силу и т.д.

В законе есть термин: обладатель информации – лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам.

Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

От имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются соответственно государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

Обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе:

1) разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;

2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;

3) передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;

4) защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами;

5) осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.

Ряд моментов ранее регулировался законом «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», с 01.01.2008 вместо этого документа действует ч. 4 ГК РФ. Отдельная статья Кодекса регулирует авторские права на базы данных, которые в некоторой степени могут рассматриваться как электронные архивы.

«Основные правила работы архива организации» представляют интерес в плане установления нормативных требований к электронным архивам организаций.

В настоящее время разрабатываются и находятся на рассмотрении Госдумы различные проекты закона «Об электронном документе». Данный закон позволит окончательно прояснить ситуацию с юридическим статусом электронного документа, а также сторон, участвующих в работе с ними.

Особое внимание организации хранения электронных документов уделяют сегодня многие специалисты сферы документоведения, документационного обеспечения управления (ДОУ) и архивоведения, они поднимают ряд важнейших проблем по хранению электронных документов[13]. Однако в нормативно-правовой сфере регулированию этих проблем на сегодня уделено явно недостаточное внимание.

 

Контрольные вопросы

1. Как соотносятся понятия «архивное право» и «архивное законодательство»?

2. Что значит метод правового регулирования в архивном праве?

3. Что представляет собой структура архивного законодательства?

4. Назовите виды юридической ответственности, которую несут граждане и юридические лица за нарушение законодательства об архивном деле в Российской Федерации.

5. Какие проблемы в сфере хранения электронных документов существуют на современном этапе?

 

Литература

 

1. Автократов, В. Н. Теоретические проблемы отечественного архивоведения / В. Н. Автократов; сост., вступ. ст. Т. И. Хорхордина. – М.: РГГУ, 2001. – 395 с.

2. Алексеева, Е. В. Архивы и право: современное состояние и перспек-тивы развития / Е. В. Алексеева // Делопроизводство. – 2003. – № 2. – С. 77.

3. Артизов, А. Н. Архивное законодательство России: проблемы и перспективы / А. Н. Артизов // Вестник архивиста. – 2002. – № 2. – С. 100-104.

4. Артизов, А. Н. Архивы в новом Уголовном кодексе / А. Н. Артизов // Отечественные архивы. – 1996. – № 6. – С. 3-4.

5. Архивное право: история, современность, перспективы: материалы «круглого стола» (Москва, 20 декабря 2001 г.) / сост.: Г. А. Осичкина,
В. А. Бароне; Министерство образования РФ, РГГУ, УМО вузов РФ по образованию в области историко-архивоведения, Федеральная архивная служба России. – М., 2002. – 80 с.

6. Архивоведение: учеб. пособие для спец. проф. образования / Е. В. Алексеева, Л. П. Афанасьева, Е. М. Бурова; под ред. В. П. Козлова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательский центр «Академия», 2004. – 276 с.

7. Кобелькова, Л. А. Архивное право: история, современность, перс-пективы / Л. А. Кобелькова // Отечественные архивы. – 2002. – № 2.

8. Козлов, В. П. Российское архивное дело / В. П. Козлов. – М.: НОРМА, 1999. – 236 с.

9. Копылов, В. А. Информационное право: учеб. / В. А Копылов. – М.: Юрист, 2005. – 512 с.

10. Крайская, З. В. Архивоведение: учеб. для средних спец. учеб. заведений / З. В. Крайская, Э. И. Челлини. – М.: Изд-во НОРМА, 1996. – 224 с.

11. Косов, И. К. Уголовный кодекс Российской Федерации об ответственности за утрату архивных документов / И. К. Косов, Г. А. Осичкина // Делопроизводство. – 2003. – № 1. – С. 95-97.

12. Правоведение: учеб. / А. В. Малько [и др.]; под ред. А. В. Малько. – М.: КНОРУС, 2007. – 400 с.

13. Хорхордина,Т. И. Российская наука об архивах / Т. И. Хорхордина. – М.: РГГУ, 2003. – 525 с.

 

 

2. Становление и развитие отечественного
архивного законодательства

2.1. Развитие архивного дела и архивные законопроекты
в дореволюционной России

В истории России крупные политические, социальные и экономические реформы тесно связаны с преобразованиями в области государственного управления и государственного делопроизводства, которое отражает и закрепляет систему управления и изменяется вместе с ней. Все преобразования, так или иначе, отражаются в законодательных актах. Так, например, становление русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства. С конца XV в. возникают приказы, совмещавшие в себе централизованное, функционально-терри-ториальное, независимое от феодальной подчиненности управление. С этого момента можно говорить о появлении слоя служилых людей – чиновников, для которых документ является предметом профессиональной деятельности. В XVI – XVII вв. в приказах отложились крупные комплексы архивных материалов, но в этот период времени архивные документы еще являлись составной частью текущего делопроизводства.

Характерной особенностью приказного делопроизводства было то, что оно во многом опиралось на нормы обычного права, традиции, обычаи, переносимые из поколения в поколение служилыми людьми. Вместе с тем в приказах складывался определенный порядок, выработались технология прохождения документов в органах управления и нормы оформления документации, появились разновидности документов.

Приказное делопроизводство сыграло важную роль в период становления и укрепления русского централизованного государства, однако на следующем этапе развития государства оно значительно изменилось.

В начале XVIII в. в России складывается новый тип государства – абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточение в руках монарха законодательной и исполнительной власти. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений – коллегий, а на местах – губернаторами и другими должностными лицами.

28 февраля 1720 г. Петром I был утвержден Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий – основного звена высших органов государственного управления. Что касается архивов в этот период времени, то необходимо сказать, что общеизвестно, что архивы возникают с образованием государств, с развитием хозяйственной и другой деятельности людей. Но наличие архива еще не означает появление архивного дела. Для архивного дела, как направления деятельности, необходимы, по меньшей мере, три условия: наличие системы архивов, определение состава документов, в них хранящихся, определенный порядок их комплектования. Впервые в России эти условия нашли закрепление в «Генеральном регламенте», поэтому есть достаточно веское основание говорить, что именно с 1720 г. начинается история архивного дела в России. «Генеральный регламент» включил в себя описание всех делопроизводственных процессов от момента получения или создания документа, до его отправки адресату и передачи на хранение. Впервые в законодательстве не только нашли отражение, но и были установлены правила регистрации документов, контроля за сроком исполнения, организации архивного хранения.

Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях. Генеральным регламентом устанавливались порядок документирования работы коллегий, правила использования печатей, вводились элементы сохранения государственной тайны. Значительно расширилось число видов и разновидностей документов, появились принципы группировки документов в дела. Важно отметить, что Генеральным регламентом было впервые введено понятие архивов и определен порядок сдачи в них законченных производством дел. Таким образом, Генеральный регламент законодательно закрепил порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения.

Специальная глава Регламента (XLIV) была посвящена архивному хранению документов. В ней предусматривалось создание целой системы архивов. В канцеляриях и конторах документы должны были храниться три года, они представляли собой текущие архивы. После этого срока
документы, кроме тех, которые оставлялись в канцеляриях для справок (уставы, регламенты, книги), должны были сдаваться актуариусу в архив коллегии.

Коллежское делопроизводство стало тем краеугольным камнем, на котором строилось российское делопроизводство в течение почти двух последующих столетий. Реализация положений Генерального регламента позволила не только решить современные задачи делопроизводства учреждений Российской империи, но и сохранить для потомков архивные документы эпохи. В целом реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.

Указом Сената от 1736 г. предписывалось строить для архивов не только каменные здания с железными затворами и решетками на окнах, но и подальше от деревянных строений, чтобы исключить опасность возникновения пожара.

Губернская реформа Екатерины II, направленная на реорганизацию местного аппарата управления, практически не изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» лишь законодательно закрепил сложившуюся иерархию не только учреждений, но и их документации.

В XVIII-XIX вв. был создан ряд исторических архивов, хранящих важные документы. Правительство при этом преследовало цель сосредоточить в немногочисленных хранилищах наиболее важные в политическом и экономическом отношении материалы.

В конце XVIII – XIX в. возникли первые ведомственные архивы на местах. Так, например, были созданы архивы в Уфимском наместническом правлении, канцелярии оренбургского генерал-губернатора, канцелярии оренбургского гражданского губернатора. В это же время стала возникать сеть архивов административных и судебных учреждений в провинциях, городах и уездах

Во второй половине XIX в. по всей России начали создаваться губернские ученые архивные комиссии. Работа ученых архивных комиссий не финансировалась правительством. Они существовали за счет пожертвований частных лиц, земств, городских дум. Все это негативно отразилось на их работе. Отсутствие законодательной базы для охраны архивных материалов заставляло рассчитывать в основном на благорасположение и "интеллигентное участие" чиновников.

Следующий этап изменений российского государственного делопроизводства наступает в начале XIX в., при Александре I. 25 июня 1811 г. был принят Закон «Общее учреждение министерств». В этом законе устанавливались функции, структура и сферы деятельности министерств. В министерствах была создана единообразная система делопроизводства и канцелярий – структурных частей учреждений, где было сосредоточено все «письмоводство».

«Общее учреждение министерств» продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим порядок функционирования министерств и системы делопроизводства вплоть до советского периода отечественной истории. Что касается постановки архивного дела в рассматриваемый период, то необходимо отметить, что дореволюционная Россия являлась одним из немногих крупных европейских государств (вместе с Австро-Венгрией), где не была проведена централизация архивного дела.

В России идея создания главного управления архивов была выдвинута впервые в 1820 г. бароном Розенкампфом. Барон Розенкампф подготовил и представил Совету Комиссии по составлению законов, который функционировал в 1796-1826 гг. «План о приведении в лучшее устройство архивов вообще». Однако данный план не был реализован.

В 1869 г. известный ученый, архивовед Н.В. Калачёв сформулировал действующие и поныне направления рационально организованной работы архивов. Он предложил разделение архивов на частные, общественные или правительственные, правила отбора документов на хранение и уничтожение, об их классификации и т.д. Организационные вопросы их устройства были сформулированы ученым позднее. Идея централизации нашла выражение в создании в 1873 г. Главной архивной комиссии как органа центрального управления архивами Российской империи и в конституированном положении о центральных исторических архивах.

Совершенно по-иному видел решение проблем централизации архивов известный историк и архивист Д.Я. Самоквасов. Он считал необходимым начинать реформу с создания главного архивного управления, общего для учреждений всех ведомств и в чьем рассмотрении находились бы все вопросы архивного дела. В проекте архивной реформы Д.Я. Самоквасова предполагалось создание в России широкой сети государственных архивов.

Значительный вклад в оформление идеи централизации архивного дела России внес созданный во главе с академиком А.С. Лаппо-Дани-левским в марте 1917 г. Союз российских архивных деятелей.

Именно Союз российских архивных деятелей и приступил к подготовке коренной реформы управления архивным делом в «направлении его централизации». Союз ставил конечной целью «создание авторитетного и полномочного органа по руководству правильной постановкой архивного дела в России, органа, который имел бы общее государственное значение». В частности, был выработан проект закона – прообраз будущего ленинского декрета по архивному делу от 01 июня 1918 г.

Предложения Союза российских архивных деятелей по реорганизации архивного дела были высказаны на междуведомственном совещании, состоявшемся 11 июля 1917 г. Наряду с вопросами о положении губернских ученых архивных комиссий, созыве съезда архивных деятелей, на совещании обсуждались вопросы разработки Союзом российских архивных деятелей закона об управлении архивами и создания центрального государственного органа с представительством от научных обществ, который руководил бы научной деятельностью местных архивных органов и представлял бы о ней годовые отчеты в Академию наук.

Первой попыткой разработки закона об архивах стал проект кандидата в члены совета Союза российских архивных деятелей, начальника
архива и библиотеки Священного Синода К.Я. Здравомыслова. Название проекта «О судьбах архивов упраздненных учреждений и ведомств» говорило само за себя, оно отражало беспокойство за сохранность ликвидированных в результате Февральской революции учреждений, декларировало «неуничтожаемость» архивов и «неоставление» архивов без хозяина, на произвол судьбы.

Проект закона К.Я. Здравомыслова, по сути, представлял собой подробную записку, в которой обобщались идеи и предложения относительно того, как следует поступать в государственном масштабе с архивами
упраздненных Временным правительством учреждений и ведомств.

27 сентября 1917 г. на основании «записки» К.Я. Здравомыслова заместителю председателя Союза российских архивных деятелей, директору Государственного и Петроградского архива Министерства иностранных дел князю Н.В. Голицыну совет Союза российских архивных деятелей
поручил составление нового законопроекта.

Базируясь на положениях, изложенных в «записке» К.Я. Здравомыслова, Н.В. Голицын главное внимание уделил судьбе архивов упраздненных или существенно реформированных учреждений и ведомств. Особое внимание он обратил на сохранность документов архивов в полном составе. «Никакие дела из них не могут быть изъяты или уничтожены чьим-либо распоряжением», – говорилось в проекте закона. При этом подчеркивалось, что роль наблюдателя и арбитра при решении спорных вопросов возлагается на министра народного просвещения.

Министр имел право приостанавливать или санкционировать не предусмотренные существующим законодательством передачи дел из одного архива в другой архив, исходя из соображений лучшей сохранности документов. Хранение дел в центральных ведомственных архивах признавалось более предпочтительным, нежели хранение в архивах учреждений. Что касается архивов, которые «потеряли хозяев», то последние попадали в ведение самого министра. На него возлагалась обязанность временного заведование архивами, пока не будет определено ведомство, которому можно их доверить.

Таким образом, по проекту закона Н.В. Голицына к министру народного просвещения переходили обязанности главного распорядителя архивов «до образования особого управления архивной частью». Такое положение в отношении министра Н.В. Голицын в объяснительной записке к проекту пояснял тем, что это должностное лицо ближе всех стоит к правительству и, в частности, «к вопросам охраны и разработки научных богатств государства».

Союзу российских архивных деятелей в записке отводилась роль консультанта по вопросам архивного дела.

Данный проект не получил практического воплощения, но идеи проекта стали важным шагом в разработке архивной реформы и архивоведческой мысли в целом, так как такие формулы, как сохранность, неделимость архивов, уже тогда были возведены в принципы архивного дела.

Одновременно с созданием Союза российских архивных деятелей в России был разработан еще один законопроект архивной реформы, автором которого был Ф.А. Ниневе.

18 марта 1917 г. Ф.А. Ниневе направил Временному правительству «Записку об организации архивов в России». Одновременно он обратился к начальнику 1-го отделения Государственной думы Я.В. Глинке с предложением о проведении общего архивного преобразования. В записке и в письме в Думу автор проекта указывал на неупорядоченное состояние российских архивов, хотя «архивный вопрос, – по его мнению, – государственный вопрос, и не последней важности».

Говоря об основных направлениях планируемой реформы, Ф.А. Ниневе попытался увязать вопрос централизации архивов Морского министерства и Военного ведомства с финансовыми вопросами, отметив, что расходы на архивы при этом не увеличатся, а уменьшатся. Например, концентрация архивов в одном центральном архиве Военного министерства (а их только в Петрограде было более 20, не считая полковых архивов) привела бы к сокращению численности штатов, а, следовательно, и к значительной экономии средств. Ф.А. Ниневе считал, что этот подход необходимо распространить не только на военное, но и на другие министерства. Таким образом, его проект фактически выходил за ведомственные пределы. Документы невоенных ведомств и учреждений он предлагал сосредоточивать не только в общих архивах министерств, но и на местах, в окружных архивах. Начать же реформу Ф.А. Ниневе предлагал с архива Государственной Думы и выражал готовность лично взяться за это дело.
Ф.А. Ниневе предлагал позаимствовать французский опыт использования после революции конца XVIII в. свободных дворцовых помещений под
архивы и музеи и деления страны на провинциальные архивные округа.
К расходам на архивы в провинции он считал необходимым привлечь
органы городского самоуправления и другие местные учреждения.

Зная инерцию и консерватизм бюрократического аппарата российского государства, Ниневе рассчитывал обойтись при продвижении своего проекта к статусу закона без комиссий. Создать комиссию он предлагал лишь «при окончательном рассмотрении и одобрении проекта, куда бы вошли опытные, практически подготовленные лица из историков, юристов и строителей-архитекторов». Но, с другой стороны, Ниневе считал, что проект реформы должен базироваться на официальных данных, сбор которых «недоступен для частного лица» и возможен лишь при помощи высших государственных учреждений. Письмо и брошюра были посланы профессору П.Н. Милюкову, министру Временного правительства, в марте 1917 года. Однако Ниневе не получил никакого ответа на свои предложения ни от Временного правительства, ни от Думы.

Таким образом, проанализировав правовые акты Российской империи, а также проекты законов о централизации архивного дела в России, необходимо отметить, что царское правительство не выработало единой политики в области реорганизации архивного дела, хотя реформаторы
XIX в. создали для этого прочную базу.

Научная интеллигенция России поставила вопрос о сохранности национального достояния – архивов. Основными идеями всех известных проектов реорганизации архивного дела в России были концентрация архивных документов, недробимость фондов и централизация системы
архивных учреждений. Но ни один из известных проектов не нашел практического воплощения.

В дореволюционной России сложилась огромная сеть архивов. Всего в стране до 1917 г. насчитывалось свыше 120 тыс. правительственных и общественных архивов. Над ними не было единого руководящего органа, они находились в подчинении различных ведомств. Документы передавались из канцелярии в текущие архивы, а оттуда в исторические архивы нерегулярно, задерживаясь на десятилетия. Частновладельческие архивы оставались без правительственного контроля, и их гибель носила массовый характер.

Деятельность созданных на местах ученых архивных комиссий можно охарактеризовать как попытку научной общественности сохранить архивное наследие, однако ряд причин препятствовали этому: во-первых, отсутствие закона об архивах в Российской империи, отсутствие поддержки царского правительства в решении этого вопроса; во-вторых, сложность политической обстановки в России. Как следствие этих причин – отсутствие финансовой базы для создания государственных архивов.

Но, несмотря на очевидные провалы проектов реформирования архивного дела, именно в конце XIX – начале XX в. окончательно сформировалась научно-теоретическая база закона об архивном деле, что в дальнейшем нашло воплощение в декрете 1918 г. Совета Народных Комиссаров РСФСР «О реорганизации и централизации архивного дела в РСФСР».

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: