 |
Архивно-правовые нормы и источники архивного права
|
|
|
|
Правовые отношения в архивном праве строятся вокруг архивного документа. Архивный документ – это материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных
носителя и информации для граждан, общества и государства. Архивные документы сегодня понимаются как информационные ресурсы, поэтому
архивное право тесно связано с информационным правом. Архивное право отвечает за ту область информационных отношений, которая касается вопросов организации хранения, учета и использования архивных документов.
Особенность архивно-правовых норм состоит в том, что они регулируют обособленные группы общественных отношений применительно к особенностям архивного дела. Архивно-правовым нормам присущи все основные, характерные черты норм, составляющих правовую систему. Как и нормы других отраслей права, они содержат описания правил поведения, которые устанавливаются государством в определенном порядке, форме и вводятся в действие в установленный законодателем срок. Архивно-правовые нормы задают содержание прав и обязанностей субъектов – участников правоотношений, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Отличие архивно-правовых норм от норм других отраслей права в том, что они регулируют отношения, возникающие в архивном деле. В зависимости от вида и форм документов, субъектов в области архивного дела, особенностей их поведения, архивно-правовые нормы могут разделяться на императивные и диспозитивные.
Материальные архивно-правовые нормы определяют содержание государственной политики в архивном деле, закрепляют комплекс обязанностей, прав, а также ответственность участников архивного дела, в том числе материальное содержание юридических прав и обязанностей. Эти нормы устанавливают правовой статус субъектов в архивном деле в части их обязанностей и ответственности в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в соответствии с действующим законодательством.
|
|
|
Процессуальные архивно-правовые нормы по своему назначению регламентируют процедуру (порядок, правила) реализации обязанностей и прав, установленных материальными архивными нормами в рамках регулируемых отношений в архивном деле. Так, этими нормами устанавливаются порядок хранения, учета, комплектования, использования архивных документов и другие процедуры правового регулирования общественных отношений в архивной сфере.
Под источниками архивного права понимаются внешние формы выражения архивно-правовых норм. Основу источников архивного права составляют нормативно-правовые акты архивного законодательства.
Нормативно-правой акт – это правовой акт, принятый полномочным на то правотворческим органом и содержащий правовые нормы, то есть предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение. Нормативные акты издаются органами, обладающими нормотворческой компетенцией, в строго установленной форме. Нормативный акт является официальным документом, носителем юридически значимой информации. По юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.
Виды законов:
1) Конституция – основополагающий учредительный политико-пра-вовой акт.
2) Федеральные конституционные законы, принимаемые в соответствии с Конституцией и посвящены правовым основам общественного и государственного строя.
|
|
|
3) Федеральные законы – это акты текущего законодательства, посвященные различным сторонам социально-экономической, политической и духовной жизни общества. Сюда же относят кодексы. Кодекс – сводный законодательный акт, в котором объединяются и систематизируются правовые нормы, регулирующие сходные между собой однородные общественные отношения. По общему правилу кодекс относится к определенной отрасли права (например, гражданский, уголовный, семейный, трудовой и др.) и обычно содержит только основу правового массива соответствующей отрасли, остальные нормы включаются в другие законы и подзаконные акты. Некоторые кодексы объединяют нормы, отрасли законодательства (кодекс торгового мореплавания, жилищный кодекс и др.) или подотрасли права (налоговый, бюджетный кодексы). Архивного кодекса в России нет.
4) Законы субъектов Федерации, издаваемые их представительными органами и распространяемые только на соответствующую территорию.
Средством реализации законодательных норм являются подзаконные акты, которые конкретизируют нормы законов или устанавливают новые нормы, но при этом соответствуют законам и не противоречат им:
1) указы Президента РФ – высшие по юридической силе подзаконные нормативные акты;
2) постановления Правительства РФ – акты исполнительного органа государства;
3) приказы, инструкции, положения министерств, регулирующие, как правило, общественные отношения, находящиеся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;
4) решения и постановления местных органов государственной власти;
5) решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;
6) нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов;
7) локальные нормативные акты – нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации.
Структура архивного законодательства может быть представлена следующей совокупностью архивных правовых норм и актов архивного законодательства:
· архивно-правовые нормы международных актов;
· архивно-правовые нормы Конституции РФ (ст. 24, 29, 33, 44);
· нормативные правовые акты отрасли архивного законодательства (Федеральный закон № 125 от 24 октября 2004 г. «Об архивном деле в Российской Федерации»);
|
|
|
· архивно-правовые нормы в составе других отраслей законодательства.
На современном этапе в силу объективных причин архивное законодательство можно отнести к формирующимся законодательным комплексам как разновидности нормативных массивов об архивном деле. Следует отметить, что данная комплексная система образуется постепенно и регулирует общественные отношения в области архивного дела, относящиеся к внутренней функции государства, на которые государство воздействует правовым образом. Для такого комплекса характерны не только нормы, регулирующие управление и связанные с ними иные административно-правовые отношения, но и нормы гражданского права, нормы трудового, уголовного права, процессуальные нормы и т.д. В настоящее время удельный вес такого законодательного комплекса значителен, и нормы различных отраслей права, служащие развитию архивного дела, должны согласовываться с архивным законодательством.
В свое время А.Н. Артизов, ныне руководитель Федерального архивного агентства, предложил классификацию правовых актов архивного законодательства по тематическому признаку и условно разделил их на три самостоятельные группы:
1) акты фундаментального характера, регламентирующие весь комплекс вопросов, относящихся к компетенции архивного законодательства;
2) акты по вопросам комплектования, хранения, учета и вывоза архивных фондов;
3) акты о доступе к архивным документам и правилах их использования[6].
Исходя из предложенной тематики классификации, группы документов можно представить следующим образом.
Первую группу представляет главный архивный закон страны – Федеральный закон от 24 октября 2004 г. № 125 «Об архивном деле в Российской Федерации». По своему содержанию к нему примыкают законы об архивном деле субъектов РФ, которые в совокупности составляют региональный уровень архивного законодательства России.
Во второй группе основное место занимают акты о деятельности так называемых спецслужб и некоторых других министерств и ведомств, в тексте которых упоминаются условия функционирования их собственных архивов (главным образом, заявляется право на долговременное и депозитарное хранение архивных документов). Это федеральные законы «О внешней разведке» (июль 1992 г., новая редакция – январь 1996 г.), «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (апрель 1995 г.), «Об обязательном экземпляре документов» (декабрь 1994 г.), а также утвержденные президентским указом от 11 июля 2004 г. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации и распоряжением от 25 марта 1994 г. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации и о Президентском архиве, принятое Правительством Российской Федерации 13 декабря 1995 г. Устав Гостелерадиофонда. Эту группу дополняют закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (апрель 1993 г., новая редакция – июль 2009 г.) и постановление Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 21 апреля 1995 г. «О моратории на возвращение культурных ценностей, перемещенных в годы Великой Отечественной войны», устанавливающие порядок вывоза архивных фондов за рубеж.
|
|
|
Особенностью третьей группы является то, что входящие в нее акты регламентируют не только и даже не столько доступ к архивным документам и правила их использования, сколько рассматривают более общие проблемы защиты прав и интересов гражданина, обеспечения информационной открытости общества, соблюдения тайны личной жизни, коммерческой и государственной тайны. Сложность объекта правового регулирования в этой сфере порождает своеобразное взаимопроникновение и перекрещивание между законами, когда для принятия ответственного решения приходится обращаться к нормам двух-трех и более правовых актов. Важнейшие акты этой группы: это федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности» (август 1995 г.), «О государственной тайне» (июль 1993 г.), «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (июль 2006 г.), указы Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 г. «О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий», от 8 ноября 1995 г. «О Межведомственной комиссии по защите государственной тайны», от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» и от 20 января 1996 г. «Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны», постановления Правительства Российской Федерации от 05 декабря 1991 г. «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», от 20 февраля 1995 г. «Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР» и от
4 сентября 1995 г. «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности», от 09 февраля 2009 г. Федеральный закон Российской Федерации № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и ряд других нормативных документов.
|
|
|
С.В. Беликова предложила следующую классификацию систем норм права архивного законодательства, выделив пять уровней:
1) Конституционное законодательство. Этот уровень характеризуется следующими основными звеньями: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
2) Общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров Российской Федерации.
3) Законодательство Российской Федерации. Этот уровень представлен:
а) федеральными законами, законами Российской Федерации и иными нормативными актами палат Федерального Собрания;
б) указами и распоряжениями Президента Российской Федерации;
в) нормативными правовыми актами Правительства Российской
Федерации;
г) нормативными правовыми актами иных федеральных органов государственной власти;
д) законодательством СССР и РСФСР;
е) нормативными актами организаций и учреждений, относящихся к федеральной собственности.
4) Законодательство субъектов Российской Федерации. Этот уровень характеризуется, прежде всего, наличием Конституций республик и Уставов других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации), принимаемых ими самостоятельно, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
5) Нормативные правовые акты местного самоуправления.
Однако следует отметить, что два первых уровня в предложенной классификации следует поменять местами в связи с установленной в России иерархической системой нормативно-правовых актов, согласно которой международные договоры и соглашения России, а также общепризнанные принципы и нормы международного права составляют особую группу, которая является составной частью правовой системы России и имеют б о льшую юридическую силу, чем нормативно-правовые акты Российской Федерации (в соответствии с п. 4 ст. 15 гл. 1 Конституции Российской Федерации) (см. приложение 1).
С. В. Беликова отмечает, что уровни законодательства взаимосвязаны. Попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства, которое выражается в общих целях и принципах законодательства, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий[7].
В целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры РФ и органами местного самоуправления Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О Классификаторе правовых актов» утвержден «Классификатор правовых актов». В нем нашло место и архивное законодательство как формирующаяся комплексная система в системе российского законодательства. Для архивного законодательства введены две рубрики под кодом «120.030.040. Архивный фонд. Архивы» в подразделе «120.030.000. Информационные ресурсы. Пользование информационными ресурсами» раздела «120.000.000. Информация и информатизация» и под кодом «200.030.040. Правопреемство государств в отношении государственных архивов» в подразделе «200.030.000. Правопреемство государств» раздела «200.000.000. Международные отношения. Международное право», что соответствует современному пониманию архивных документов как информационных ресурсов.
1.7. Юридическая ответственность за нарушение
архивного законодательства
В современной правовой действительности категория «ответственность» пронизывает всю систему законодательства Российской Федерации. Если мы обратимся к языку права, то увидим, что в нормативных актах под термином «юридическая ответственность» подразумевается обязанность субъекта к определенным действиям, поведению: нести лишения имущественного характера (уплата штрафа, конфискация, возмещение причиненного ущерба), личного характера (лишение свободы, обязанность претерпевать лишения, связанные с ущербом социальному престижу). Из анализа нормативных актов следует, что наступление ответственности как разновидности юридических последствий нормы права связывают лишь с определенными юридическими фактами, отрицательно оцениваемыми правом (неисполнением обязанностей, нарушением запретов, субъективных прав).
Юридическая ответственность является межотраслевым институтом права, в равной степени имеет отношение к конституционному, гражданскому, уголовному, административному праву и т.д. Следовательно, система принципов юридической ответственности должна выражать надотраслевой подход и состоять из таких основных идей-принципов, которые составляли бы ее сущность во всех отраслях права, где имеется институт юридической ответственности. Принципы юридической ответственности - это основополагающие идеи, выражающие сущность, природу и назначение институтов ответственности. В числе непосредственных принципов юридической ответственности можно назвать законность, неотвратимость и индивидуализацию.
В процессе развития архивного законодательства и практики его применения в российской правовой системе сформировался новый институт – ответственность за совершение правонарушений в области архивного дела. В соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» устанавливается следующая ответственность за нарушение законодательства об архивном деле в Российской Федерации: юридические, а также должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства об архивном деле в РФ, несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Особое внимание рассмотрению юридической ответственности в области архивного дела уделила И.Г. Асфандиярова[8]. Ответственность за нарушение законодательства, регулирующего правоотношения в области архивного дела, обладает специфическими признаками, свойственными юридической ответственности.
1) Ответственность за совершение правонарушений (преступлений) в области архивного дела установлена в Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации», кодексах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, в законодательстве субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах, иных нормативных правовых актах.
2) Основанием ответственности за совершение правонарушений в области архивного дела является правонарушение (преступление по УК РФ) в области архивного дела, т.е. виновность совершивших противоправное деяние (действие или бездействие) физических, юридических и иных лиц, за которое действующим законодательством установлена ответственность.
3) Содержанием ответственности за совершение правонарушений в области архивного дела является обязанность правонарушителя претерпеть меры государственно-принудительного воздействия (например, уплатить штраф).
4) Для лица, совершившего правонарушение в области архивного дела, наступают отрицательные последствия, как правило, в виде лишений имущественного характера.
5) Ответственность всегда применяется либо уполномоченными лицами, либо компетентными органами. К ответственности за совершение правонарушений в области архивного дела, как правило, привлекают уполномоченных лиц.
Таким образом, необходимо отметить, что ответственность за совершение правонарушений в области архивного дела обладает всеми специфическими признаками, свойственными юридической ответственности, и представляет собой обязанность должностного лица, гражданина и иных лиц, предусмотренных законом, претерпеть меры государственно-прину-дительного воздействия (в основном имущественного характера) за совершенное правонарушение в области архивного дела.
Применение к лицу мер ответственности осуществляется в рамках охранительного правоотношения. Основанием возникновения охранительных правоотношений является неправомерное поведение субъекта (например, должностного лица, не обеспечившего сохранность архивных документов). Следует отметить, что, поскольку обязанность обеспечить сохранность архивных документов возлагается не на каждого гражданина, то возникают охранительные правоотношения на основе относительного материального правоотношения.
Охранительные правоотношения в области архивного дела характеризуются неравным правовым положением субъектов. Управомоченной стороной охранительных правоотношений в области архивного дела является государство. Обязанности правонарушителя претерпеть меры государственно-принудительного воздействия противостоит право государства на применение этих мер. Интересы государства в охранительных правоотношениях представляют специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела.
Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела обладают властными полномочиями в отношении правонарушителя, обязывая его претерпевать негативные последствия своих действий. При привлечении субъекта к ответственности уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела обязаны соблюдать принципы законности, справедливости, гуманизма, целесообразности, индивидуальности, ответственности только за вину и неотвратимости.
Охранительные правоотношения в области архивного дела характеризуются не только правовым положением субъектов, но и определенной совокупностью прав и обязанностей. В качестве обязанной стороны данных правоотношений выступает правонарушитель. Последний обязан претерпеть меры государственно-принудительного воздействия за совершенное правонарушение в форме лишений имущественного характера, т.е.
уплатить штраф. Правовое положение нарушителя этим не исчерпывается. Правонарушитель вправе требовать, чтобы меры воздействия, применяемые в отношении него, реализовывались в порядке, предусмотренном законом. Правонарушитель имеет право на уменьшение размера денежного взыскания или отмены, предлагая такой вид наказания, как предупреждение, если в деле присутствуют смягчающие ответственность обстоятельства. Правонарушитель имеет право обжаловать акты уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела, действия или бездействия их должностных лиц, если такие акты, действия или бездействия нарушают его права.
Таким образом, структуру правового отношения в области архивного дела всегда образует связь субъективных прав и обязанностей. Структура правоотношения – это его внутреннее содержание.
Структура правоотношений в области архивного дела не исчерпывается только субъектами права и содержанием правоотношений.
Наряду с субъектами и юридическим содержанием – это объект правоотношения. В теории права традиционно к числу объектов относят явления (предметы) материального и духовного мира, способные удовлетворять потребности субъектов, иначе говоря, – это материальные и нематериальные блага.
В области архивного дела объектом можно назвать архивные документы, а также информацию, которая содержится в данных документах. Как известно, информация может быть самой разнообразной и может содержать тайну (служебную, коммерческую, государственную, личную и т.д.). В научной литературе уделяют достаточно много внимания проблемам защиты тайны. Тем не менее, в российском законодательстве, регулирующем правоотношения в области архивного дела, в настоящее время отсутствуют нормы права, определяющие доступ архивных работников к архивным документам ограниченного допуска.
В настоящее время эти нормы права включены лишь в «Международном этическом кодексе архивистов», принятом на заседании Генеральной ассамблеи Международного совета архивистов в Пекине, в 1996 г. В
п. 7 данного кодекса констатируется: «Архивисты должны уважать интересы как доступа, так и защиты тайны частной жизни и действовать в границах соответствующего законодательства. Архивисты должны заботиться о защите корпоративных и личных интересов так же, как и учитывать соображения национальной безопасности, не уничтожая информации, особенно в случаях электронных документов, где обновление и уничтожение являются общепринятой практикой. Они должны уважать право частной собственности отдельных лиц, создавших документы или сведения, которые эти документы содержат, в особенности тех, кто не имеет права голоса в деле использования и хранения материалов»[9]. Необходимо отметить, что в «Международном этическом кодексе архивистов» отсутствуют нормы права, регулирующие вопросы ответственности в области архивного дела.
В зарубежном архивном законодательстве, в частности, по архивному законодательству Канады и ряда других стран, архивисты государственных архивов несут ответственность за сохранность личных, семейных, медицинских и иных тайн частной жизни, ставших им известными по роду службы. В российском законодательстве, регулирующем правоотношения в области архивного дела, эти нормы следует так же учесть, так как ответственность должна занимать особое место среди мер, направленных на совершенствование деятельности государственных и муниципальных архивов. Введение в федеральное архивное законодательство законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах нормы права, устанавливающей ответственность архивных работников за разглашение сведений, находящихся в архивных документах ограниченного допуска, позволит ликвидировать данный законодательный пробел.
На пользователях архивных документов также должны лежать обязательства и ответственность за раскрытие конфиденциальной и иной информации, способной нанести ущерб интересам и правам других лиц, в процессе ознакомления по специальным разрешениям с ограниченно доступными архивными фондами и документами.
Сложившаяся архивная практика показывает, что, видимо, речь в данном случае идет, прежде всего, о соблюдении пользователем обязательств, данных им архиву (например, обязательства ссылаться на место хранения архивных документов, не передавать копии третьим лицам и т.д. и точно воспроизводить тексты архивных документов при их публикации или цитировании).
Думается, что включение в законодательство нормы права, регулирующей ответственность посетителей архивов, пользователей и исследователей за сохранность и использование архивных документов, будет являться не только нравственной ответственностью, но и юридической.
И.Г. Асфандиярова предложила федеральный закон и региональное законодательство, регулирующие сферу архивного дела в нашей стране, дополнить полным перечнем видов ответственности за нарушение законодательства в области архивного дела, а также установить полный перечень лиц, привлекаемых к ответственности за нарушение архивного законодательства. Она предложила следующую формулировку соответствующей статьи об ответственности за нарушение законодательства в области архивного дела: «Юридические лица, а также должностные лица, граждане, лица без гражданства, иностранные граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации об архивном деле, привлекаются к гражданско-правовой, дисциплинарной, административной, уголовной и иной ответственности в порядке, установленном соответствующими федеральными законами»[10]. По ее мнению, введение в законы и нормативные правовые акты не только федерального, но и регионального уровня норм права, регулирующих все виды ответственности за нарушение законодательства об архивном деле, позволит ликвидировать законодательный пробел в данной области.
Рассмотрев и проанализировав все элементы охранительных правоотношений в области архивного дела, можно сделать вывод, что данные правоотношения представляют собой властные (императивные) правоотношения, возникающие на основе неправомерного поведения субъекта (например, должностного лица), в рамках которых реализуется ответственность за совершение правонарушения в области архивного дела. Юридическая ответственность характеризуется присущей ей целью, которая заключается в обеспечении прав и свобод субъектов, защиты государственных интересов. Цель определяет и функции ответственности (штрафную, предупредительную).
Действующее архивное законодательство не устанавливает цели ответственности за совершение правонарушений в области архивного дела. Но, исходя из ее признаков, целью данной ответственности является обеспечение режима законности в сфере архивного дела, соблюдения установленного порядка передачи, хранения, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации. Ответственность за совершение правонарушений в области архивного дела предусмотрена в виде следующих наказаний: штрафа и предупреждения. То есть мерой ответственности являются штраф – денежная сумма, взыскиваемая с правонарушителя, и предупреждение – мера морального наказания, призванного формировать у субъектов мотивы к правомерному поведению, предупреждать новые правонарушения со стороны лица, подвергшегося ответственности за правонарушение в области архивного дела.
Юридической ответственностью за правонарушения в области архивного дела является правовое отношение, возникающее между государством и личностью или между государством и юридическим лицом, на которых возлагаются обязанности претерпеть неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение. Иначе можно сказать, что это исполнение правонарушителем обязанностей на основе государственного принуж-дения.
К видам юридической ответственности за правонарушения в области архивного дела можно отнести: гражданско-правовую, дисциплинарную, уголовную и административную ответственность. Перечень видов юридической ответственности не должен быть исчерпывающим, потому что в настоящее время формируется, например, институт конституционной ответственности.
Правоотношения, складывающиеся в области архивного дела, – это общественные отношения, урегулированные нормами права, субъекты которых являются носителями субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, то есть правоотношения характеризуются следующими признаками: возникают на основе норм права, охраняются государством, и субъекты правоотношений обладают правами и обязанностями.
Целью юридической ответственности за правонарушения в области архивного дела является обеспечение режима законности в сфере архивного дела, соблюдения установленного порядка передачи, хранения, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации.
|
|
|
