Нормативная база административной ответственности

Нормативную основу административной ответственности образуют многие нормативные акты. Особое место среди них при­надлежит Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 27.07.2010). Он кодифицировал республиканское законодательство об административной ответственности и значи­тельно развил его. Наряду с материальными нормами (система взыс­каний, составы правонарушений и др.) Кодекс содержит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих про­изводство по делам об административных правонарушениях. КоАП является главным источником по ряду причин:

1) это самый большой по объему акт, регулирующий админис­тративную ответственность;

2) он регулирует общие вопросы ответственности (систему взыс­каний, принципы их применения, производство по делам об адми­нистративных правонарушениях и др.);

3) во многих актах прямо сказано, что если в них не урегулирова­ны какие-то вопросы, нужно руководствоваться общими нормами КоАП (ст. 289 ТК РФ, например).

К тому же, например, до 1990 г. в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) находилось почти все законодательст­во РСФСР об административной ответственности. Начиная с 1990 г., число источников нормативной основы адми­нистративной ответственности стало резко увеличиваться. В начале 90-х годов было издано большое число актов по этому вопро­су, нормы которых в КоАП не входили. Среди них, например, Таможенный кодекс РФ, в котором более 170 статей посвящены административной ответственности за нарушение та­моженных правил. Более тридцати налоговых нарушений называет налоговое законодательство и лишь одно из них было отражено в КоАП. Не были включены в КоАП соответствующие нормы в сфере санитарно-эпидемиологического благо­получия населения, конкуренции и ограничения монополисти­ческой деятельности на товарных рынках и др.

Одна из причин такой декодификации состояла в том, что кодекс объединял только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливало административную ответствен­ность только организаций, либо и граждан, и организаций. Второй причиной процесса декодификации стало бурное законотворчество субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. отнесла административное и административно-процессуальное право к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поскольку ряд вопросов вообще не регламентировался КоАП, а в ряде случаев действовали нормы, санкции которых субъекты Федерации счита­ли слишком малыми, они стали принимать новые акты. С 1992 г. главы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Федерации издали уже много законов, постановлений, регулирую­щих на их территории применение административных взысканий за нарушения правил частной детективной и охранной деятельно­сти, приобретения и пользования оружием, дорожного движения, торговли, экономической безопасности и др.

В связи с этим обсуждается вопрос о возможности принятия Ос­нов законодательства РФ об административной ответственности, федеральных законов об административной ответственности орга­низаций и др. Предлагалось разработать Типовой КоАП субъекта Федерации, используя который субъекты Федерации примут свои кодексы.

1 июля 2002 года вступил в силу новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), работа над подготовкой которого заняла почти 10 лет.

Перед разработчиками Кодекса была поставлена нелегкая задача объединить все разрозненные нормы разноотраслевых актов, устанавливающие административную ответственность, т.е. ответственность в т.н. «власте-отношениях» (отношениях с органами власти). В итоге, КоАП объединил санкции за правонарушения в шестнадцати(!) сферах, в нем можно найти нормы об ответственности за большинство проступков.

Таким образом, 1 июля 2002 года закончилась семнадцатилетняя история действия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (принят 20.06.1984 г., вступил в силу с 1.01.1985 г.) - первого кодекса в области административных правонарушений. Реформа КоАПа начала обсуждаться еще в начале 90-х, а отдельные изменения и дополнения в оперативном порядке вносились в положения действующего на тот момент Кодекса. Наибольшие трудности при разработке были вызваны тем, что в принципе новый КоАП должен был объединить в себе разрозненные нормы об административной ответственности, содержащиеся в актах различных отраслей права. Одним из существенных недостатков, на которые указывал и Президент РФ в обосновании своего вето, было именно отсутствие норм о налоговых правонарушениях, совершаемых юридическими лицами; о нарушениях банковского, валютного законодательства, законодательства о естественных монополиях и биржах. В последствии ответственность за административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценны бумаг была предусмотрена специальной главой (глава 15 КоАП). Большие споры вызвали также конструкция понятия вины, критерии виновности юридических лиц, установление ареста за ряд правонарушений в разрез с нормами Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, введение нового вида административного взыскания - дисквалификации, отсутствие в перечне взысканий лишения или приостановления лицензии, разграничение полномочий федерации и ее субъектов в области административных правонарушений и ряд других.

Нормы об административной ответственности распространяют свое действие на физических и юридических лиц. Однако впервые КоАП закрепляет в качестве непосредственного субъекта административных правонарушений юридических лиц, то есть коммерческие и некоммерческие организации (более подробно о понятии юридических лиц см. ст.48 Гражданского кодекса РФ). Что касается физических лиц, то граждане (а также иностранные граждане и лица без гражданства), подлежат административной ответственности начиная с 16-летнего возраста.

Таким образом, сравнивая новый Кодекс с Кодексом 1984 г., можно отметить, что теперь не могут применяться исправительные работы, а также отзыв квалификационного аттестата. Вместе с тем добавлен новый вид наказания – дисквалификация. Дисквалификация будет применяться к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (так называемым ПБОЮЛ), в том числе к арбитражным управляющим (речь идет о различных процедурах банкротства) - на срок от шести месяцев до трех лет. Сущность данного наказания заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Административное наказание в виде дисквалификации может назначить только судья.

Как показывает практика, наиболее часто применяемым наказанием остается административный штраф. Однако в КоАПе существенно возросло число норм, устанавливающих повышенные размеры штрафов. Штраф может быть наложен как в судебном (судьей единолично), так и во внесудебном порядке.

Наиболее суровая мера наказания - административный арест, поскольку заключается он в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до тридцати (!) суток. В связи с этим данная мера может быть назначена исключительно судьей.