4.6. Реформы управления Петра I

Поиски первой половины царствования. Большую часть царствования Пётр искал формы государственного управления, причём без особого плана и не слишком успешно. Ещё в 1699 г. возникает «Ближняя канцелярия» (позже – «Конзилия министров») из близких царю людей, действовавшая вместо Боярской думы. Указа о роспуске Думы не было: просто её перестали созывать. В том же 1699 г. отменили воевод (кроме Сибири); вместо них ввели Московскую Бурмистерскую палату или Ратушу. Земские избы городов во главе с выборными бурмистрами были подчинены Ратуше. Задачей Ратуши был сбор налогов в городах и суд над посадскими людьми. Губернская реформа (1708) сделала Ратушу излишней.

В 1708 г. наступает период децентрализации, вызванный желанием иметь на местах сильную власть в случае вторжения шведов. Пётр создает восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым позже добавляет ещё три. Во главе губерний стояли губернаторы, в ведении которых находились военные и административные дела. В 1712 г. губернии разделили на «доли» (по 5536 дворов) во главе с ландратами, избиравшимися из дворян. С 1716 г. в ландраты назначали безпоместных отставных офицеров. Губернская реформа внесла много беспорядка. «Эта реформа, – пишет Ключевский, – опустошила или расстроила центральное приказное управление: одни приказы, как Сибирский и Казанский, она упразднила, переместив их ведомства в соответственные губернии, другие превратила из общегосударственных в учреждения Московской губернии».

Сенат и коллегии. Пётр скоро осознал, что разбросав приказы по губерниям, он остался без центрального аппарата, способного руководить страной в его отсутствие. Требовалось учреждение, обладающее функциями правительства в период отлучек царя. В 1711 г. Пётр создает «Правительствующий Сенат». В указе о Сенате сказано: «всяк да будет послушен Сенату… как нам самому». Сенат был обязан заботиться о правосудии, доходах казны, бороться с лихоимством чиновников и др. В помощь Сенату был введен институт фискалов, доносивших о взяточничестве и казнокрадстве. За работой Сената с 1715 г. надзирал сенатский генерал‑ ревизор, а с 1722 г. генерал‑ прокурор и обер‑ прокурор, подчинявшиеся только царю.

В последние 10 лет царствования в управленческих реформах Петра появилась система. Царь духовно повзрослел, набрался опыта и знаний. Ему всё больше нравились идеи европейского абсолютизма о «регулярном полицейском государстве», представлявшемся Петру в виде корабля, где царь – капитан, а подданные – от офицеров до юнги, каждый на своем месте и действуют согласно Морскому уставу. Не без влияния немецких философов Готфрида Лейбница и Христиана Вольфа, [166] Пётр отказался от экспериментов и решил использовать опыт других стран, чтобы превратить Россию в государство «всеобщего блага». Для достижения блага следовало регламентировать все стороны жизни подданных, для чего требовалась новая администрация. В качестве образца Пётр выбрал административную систему Швеции.

В 1717–1718 гг. вместо расстроенных губернской реформой приказов Пётр I учредил коллегии. Были созданы коллегии: Воинской коллегиум, Адмиралтейской коллегиум, Чужестранных дел, Камор (ведала доходами казны), Штатс‑ контор (государственные расходы), Ревизион (финансового контроля), Юстиц, Коммерц, Берг и Мануфактур (горнозаводская и фабричная промышленность, позже разделившаяся на две коллегии). В 1721 г. добавилась Вотчинная коллегия. Коллегии подчинялись Сенату. Новая центральная административная система отличалась простотой и чётким разделением компетенций между ведомствами. Она оказалась долговечной: в 1802 г. коллегии были преобразованы в министерства, сохранившиеся до наших дней.

В 1719 г. началась новая областная реформа. Помимо губерний в России вводились провинции – всего 50 провинций, во главе с воеводами; провинции делились на дистрикты, руководимые земскими комиссарами. Ландратов Пётр отменил. Теперь губернаторы ведали военными и судебными делами, а воеводы стали от них независимы во всем, кроме военных дел. Эта система оказалась громоздкой и малоэффективной. Последние годы царствования Петра всё большую роль играли полковые дворы с воинскими командами, призванные контролировать сбор подушной подати, но все чаще выполнявшие полицейские и даже судебные функции.

Упорядочение сословий и чинов. В 1721 г. Пётр ввёл новую форму городского самоуправления – магистраты; кроме сбора налогов, магистраты ведали развитием мануфактур, распространением грамотности и общественным призрением. Должность бурмистров отменялась. Все посадское население делилось на три части: 1‑ ю гильдию (богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских), 2‑ ю гильдию (купцы среднего достатка, зажиточные ремесленники) и «подлый люд», составлявший подавляющее большинство городского населения. Правом выбора в магистраты получили только члены гильдий, избираться могли лишь члены 1‑ ой гильдии. Деятельность магистратов контролировал Главный магистрат. После смерти Петра магистраты отменили (1728) и вновь ввели ратуши с бурмистрами.

В 1718–1722 гг. по указу Петра была проведена подушная перепись податного населения: крепостных крестьян и дворовых, дворцовых и государственных крестьян, тяглых посадских и людей промежуточных классов. Все промежуточные слои были по выражению Ключевского «втиснуты в два основных сельских состояния» – крепостных людей, куда вошли крепостные крестьяне и дворовые (холопы) и государственных крестьян, включивших теперь однодворцев, черносошных крестьян, татар, ясашных и сибирских пашенных служилых людей. Пётр завершил начатую ещё в середине XVII в. политику упрощения сословий: многочисленные группы служилых людей, не вошедшие в дворянство, он включил в сословие государственных крестьян со значительным сужением их прав и возможностей. Было ликвидировано и холопство путем слияния его с крепостными крестьянами.

Итогом административной деятельности Петра явился закон о порядке несения государственной службы – «Табель о рангах» (1722), составленный по образцу датского «Расписания рангам». «Табель о рангах» делила военную, гражданскую и придворную службу на 14 чиновничьих классов (рангов). Занятие 6 низших рангов давала право на личное дворянство, начиная же с 8‑ го ранга гражданской службы и 13‑ го военной – потомственное дворянство. «Табель о рангах» давала возможность сделать карьеру способным людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать», – сказано в 3‑ ей статье «Табели». В несколько измененном виде «Табель о рангах» сохраняла свою силу до 1917 г.

Реформы управления в XVII в. и при Петре I. В допетровской России Романовых изменились структура общества и организация управления. К числу основных перемен следует отнести: 1. Укрепление самодержавия; 2. Падение значения выборных органов и самоуправления; 3. Формирование сословий; 3. Полное закрепощение поместных крестьян; 4. Отмену местничества; 5. Централизацию приказов. Реформы Петра, при всем его увлечении иноземщиной, хаотичных экспериментах и копировании шведских образцов, следовали тенденциям развития сосоловий и управления в Московском государстве XVII в.: укреплению самодержавия, упрощению сословий, приоритету службы над происхождением (истоки в отмене Фёдором Алексеевичем местничества), централизации органов управления и укрупнению территориального деления страны. Некоторые реформы Петра во второй половине царствования сохранили значение вплоть до падения династии Романовых.