 |
В таможенных администрациях
|
|
|
|
Всемирная Таможенная Организация также неоднократно проводила различные форумы, посвященные проблемам борьбы и предупреждения коррупции в рядах таможенных служащих. Так, в 1993 году была принята Арушская декларация о честности в таможне, которая акцентирует внимание на двенадцати различных, но взаимосвязанных факторах по предотвращению коррупции и повышению уровня честности в таможенных органах. Это: минимальное административное регулирование, прозрачность действий и принимаемых решений, автоматизация таможенного дела, стратегическое разделение, ротация и перемещение персонала, персональная ответственность и подотчетность, специальные процедуры по набору персонала, высокий моральный дух и организационная культура, развитие аудита и систем внутреннего расследования, принятие специального Кодекса поведения, перманентное профессиональное обучение, адекватное вознаграждение за труд, формирование специальных отношений с брокерами и отраслевыми представителями[86].
Аналогичные документы принимались и позже. Так, в 1999 году в Доминике на ежегодной XXII Конференции таможенных администраций Карибского региона (CCLEC) представители стран-участников договорились внедрять и поддерживать высокие нормы честности в своих службах и искоренять в них коррупцию. Для этого были определены 13 ключевых принципов, которые практически перекликаются с приведенными выше принципами, зафиксированными в Арушской декларации.
В июне 2003 году на 101/102 Сессии Совета по таможенному сотрудничеству была принята обновленная Декларация Аруша (ВТО), в который выделены 10 основных элементов, обеспечивающих наиболее практичную основу для разработки и реализации ряда антикоррупционных мер или стратегий, предназначенных для Таможенных администраций[87].
|
|
|
В соответствии с обновленной Арушской Декларацией основная ответственность за предотвращение коррупции должна лежать на главе и исполнительном руководстве Таможенной администрации. Особенно подчеркивается необходимость борьбы против коррупции на высоком уровне и обязательство бороться с коррупцией в течение длительного времени.
В связи с тем, что коррупция является системной проблемой, а не отдельными случаями, на высшем политическом уровне должно иметься твердое обязательство поддерживать высокий стандарт чистоты рядов и борьбы с коррупцией на гражданской государственной службе, особенно в Таможенных администрациях. Поэтому, действенные антикоррупционные программы потребуют поддержки на высоком уровне управления и лидерства.
В свете реализации положений Декларации Аруша, одной из основных задач выработки комплексной антикоррупционной программы является обеспечение высокого уровня прозрачности. Для обеспечения общественного доверия и уверенности в выполнении таможенных функций без злоупотреблений, важно повысить подотчетность должностных лиц таможенных органов и установить открытые отношения между таможенными органами и бизнесом, а также заинтересованными лицами.
В этой связи представляется возможным заключение между Таможенными администрациями и представителями бизнеса Меморандумов о взаимопонимании. Важную роль в контроле за коррупцией могут играть именно партнерские отношения между таможенной властью и бизнесом, так как многие формы проявления коррупции требуют активного внешнего вмешательства. Необходимость такого тесного взаимодействия признана Международной палатой коммерческих правил поведения, Лимской Декларацией 1997 года, Декларацией ООН против коррупции и взяток в международных коммерческих сделках[88]. Заявлением Тихоокеанского регионального экономического совета о стандартах и Конвенцией Организации по экономическому сотрудничеству и развитию по борьбе со взятками иностранных официальных лиц в международных торговых сделках.
|
|
|
Что же понимает международное сообщество под коррупцией? Существует множество определений, но полной ясности и правовой точности пока нет. Конечно, коррупция – скорее синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому, ее надо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний[89].
Не существует единого согласованного определения коррупции, а также такого определения, которое специально относится к таможенной коррупции. Однако самые полезные определения коррупции в вышеперечисленных международных документах сводятся к трем основным:
1. Отклонение от общественного (или противоречие) долга.
2. Предоставление или получение в той или иной форме ненадлежащих стимулов.
3. Элемент секретности (тайного сговора).
Чтобы действие должностного лица было признано коррупционным, необходимо обычно, чтобы оно противоречило общественному долгу, предусматривало в той или иной форме ненадлежащей мотивации и совершалось в обстановки тайного сговора или, по крайней мере, без официальной санкции.
Коррупционными считаются много линий поведений или их комбинаций. Но все они типично принадлежат к трем широким категориям: взятка, кумовство (непотизм) и растрата.
Во многих аспектах таможенная деятельность уязвима для трех форм проявления коррупции, особенно с учетом того, что Таможенные администрации часто владеют монополией на оказание определенных услуг, например, услуг по таможенному оформлению товаров (грузов).
Однако, в последние годы в сферу противодействия коррупции стали включаться вопросы совершенствования антикоррупционных мер на основе международных рекомендаций и стандартов.
Например, некоторые Таможенные администрации пересмотрели концепцию борьбы с коррупцией и стали включать в нее не только борьбу нарушением законодательства по борьбе с коррупцией, но и также необходимость соблюдения стандартов оказания услуг в сфере таможенного дела, предусмотренных в таких документах, как стандарты на оказание услуг или клиентские договоры фрахтования. Во многих Таможенных администрациях в настоящее время концепция антикоррупционных мер означает также оказание услуг в сфере таможенного дела, отвечающих ожиданиям бизнеса и заинтересованных лиц (клиентов).
|
|
|
Таким образом, в соответствии с международными рекомендациями совокупные меры по борьбе с коррупцией могут быть определены следующим образом:
«Положительные подходы, содействующие честному и этическому поведению и практической работе».
Другими словами, международные стандарты по разработке мер по борьбе с коррупцией подразумевают не только отсутствие в итоге коррупционной деятельности, но и разработку и реализацию положительных подходов и ценностей, которые содействуют достижению целей, задач администраций, в том числе и Таможенных администраций, и соответствуют ее антикоррупционным принципам.
Сложные правила, процедуры, и административное руководство таможенным делом позволяет развиваться и процветать коррупционной практике. Таможенное законодательство, правила и процедуры в области таможенного дела должны быть в возможно большей мере гармонизированы. Данный процесс неразрывно связан с реализацией заключенных на международном уровне конвенций, других документов и принятых стандартов. Минимизация таможенного регулирования может быть достигнута путем принятия международных стандартов, в частности, Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18.05.1973 г., в редакции Брюссельского Протокола 1999 г., Соглашения Всемирной торговой организации о таможенной оценке товаров и др.
Следует максимально снизить таможенные барьеры на пути свободного движения товаров, например, квоты, импортные лицензии и разрешения. Рационализация нетарифных инструментариев таможенного регулирования является аспектом, выходящим за рамки компетенции Таможенных администраций. В этой связи Таможенным администрациям необходимо поддерживать тесные взаимоотношения с другими министерствами и ведомствами, например, посредством процессов межведомственной координации.
|
|
|
Ключевой мерой такой антикоррупционной программы является принятие принципов управления риском для обеспечения анализа торговых и транспортных рисков и выявления и расследования возможных рисков коррупционных проявлений внутри любой организации.
Приведенный выше перечень международных общественных документов только подчеркивает важность проблемы предупреждения и борьбы с коррупцией, тем более что есть основания сомневаться в объективной регистрации коррупции. Ибо, если бы она была действительно такой, какой мы ее видим в сборниках криминальной статистики, то не было бы особой нужды проявлять такое беспокойство международному сообществу. Учет коррупции является тем классическим случаем, когда известная сентенция («Есть ложь, есть большая ложь и есть статистика») применима здесь как нельзя кстати[90].
В рамках исполнения Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р, руководителем ФТС России была утверждена Аналитическая программа ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 гг.» (Приказ ФТС России от 5 октября 2006 г. № 964). Программа раскрывала основные направления противодействия коррупции, изложенной в Арушской декларации[91].
Антикоррупционная стратегия Всемирной таможенной организации (ВТамО) изложена в Арушской декларации ВТамО, одобренной сессией Совета ВТамО в июне 2003 года.
Она содержит 10 принципиальных направлений:
1. Четкое управление и приверженность идее.
2. Наличие регулятивных стандартов.
3. Открытость и прозрачность.
4. Автоматизация.
5. Реформирование и модернизация службы.
6. Аудит и расследование.
7. Кодекс чести.
8. Управление кадрами.
9. Моральная и организационная культура.
10. Взаимодействие с бизнесом.
Новая редакция Арушской декларации ВТамО разработана с учетом того, что таможенные службы ее государств-членов работают в разных социальных, политических и экономических условиях. Поэтому декларация намеренно не носит предписывающий характер. В ней предусматривается общий концептуальный базис, при этом фактическая реализация каждого ключевого элемента остается на усмотрение конкретной таможенной службы. Борьба с коррупцией в настоящее время актуальна для ФТС России и выходит на более качественный уровень.
|
|
|
В условиях расширяющихся международных связей проблема борьбы с коррупцией не разрешима в отдельно взятой стране и требует адекватных, скоординированных мер противодействия. Это предполагает более тесное международное сотрудничество в борьбе с коррупцией, выработку и закрепление антикоррупционных мер в нормах международного права. Концепция национальной безопасности России рассматривает коррупцию как чрезвычайно опасное явление, т.к. в России негативная традиция мздоимства была широко распространена в среде чиновников.
Для норм российского права, в том числе и таможенного законодательства, характерна высокая степень неопределенности, противоречивости, благоприятствующая коррупции. В России имеется большое количество административных и бюрократических барьеров на пути реализации физическими и юридическими лицами их прав, для преодоления которых им приходится искать покровительство у должностных лиц. На практике преодоление правовых барьеров, созданных для всех предпринимателей, осуществляется путем введения правовых льгот для предпринимателей, опекаемых чиновниками.
Нормы российского уголовного права не охватывают деяния, признаваемые коррупционными кругами за рубежом. Не считаются коррупцией такие действия, как подкуп иностранного должностного лица, принятие решения в условиях конфликта интересов, незаконное обогащение должностного лица.
Правовая ответственность за подкуп не применяется к юридическим лицам. Отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность за незаконное предоставление налоговых и таможенных льгот, переход государственного служащего на работу в частную компанию, которая находилась в ведении этого лица при исполнении им обязанностей государственной службы.
Помимо таких традиционных проявлений коррупции, как получение взяток и злоупотребление служебным положением, можно выделить следующие формы коррупционного поведения[92]:
· непосредственное участие должностных лиц таможенных органов в коммерческой деятельности для извлечения личной или корпоративной выгоды;
· использование служебного положения для «перекачки» государственных средств в «свои» коммерческие структуры и обналичивание денег;
· предоставление льгот для своей корпоративной группы с отвлечением государственных ресурсов;
· злоупотребление служебным положением в процессе лицензирования, квотирования экономической деятельности и при осуществлении других форм ведения рыночной экономики.
Трудность выявления данного вида преступлений заключается в их латентности и незаинтересованности взяткополучателя и взяткодателя в ликвидации сложившихся между ними преступных связей.
Этому способствуют:
· отсутствие четкой законодательной базы для борьбы с коррупцией;
· неисполнение законов и низкий уровень правосознания и нравственного климата в стране, потеря нравственных ориентиров, когда преступники выглядят «образцами для подражания»;
· высокий уровень коррумпированности государственного аппарата и бизнеса в целом;
· недостатки в подборе, изучении и расстановке кадров;
· недостаточная оплата труда;
· отсутствие четкой регламентации действий таможенника и должного контроля за его работой, способствующее недобросовестному отношению к своим служебным обязанностям и нарушениям дисциплины, недостаточная личная примерность руководителей таможенных органов;
· низкий уровень воспитательно-профилактической работы руководителей всех уровней;
· недоработки в таможенном законодательстве, позволяющие находить «лазейки» для преступных элементов и безнаказанно допускать нарушения таможенных технологий;
· кадровый протекционизм (родственный, земляческий, приятельский, корпоративный, национальный), позволяющий недобросовестным участникам ВЭД и коррумпированным таможенникам продвигать на должности своих людей и с их помощью выстраивать коррупционные схемы, извлекая незаконные прибыли;
· покровительство как несправедливое поощрение денежными средствами, материальными или иными благами лиц или групп лиц на основе существующих отношений, а не за заслуги в службе;
· иные негативные явления и факторы.
В ФТС России наряду с разработкой аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 гг.»[93] проведен анализ ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в таможенной сфере, на коррупционность, а также хозяйственных договоров, одной из сторон в которых выступают таможенные органы.
Действенными мерами по противодействию коррупции являются[94]:
· широкое внедрение электронного декларирования и отделение таможенника от участников ВЭД в процессе принятия решений по таможенному оформлению и контролю товаров;
· ротация руководителей таможенных органов, повышение профессионализма сотрудников подразделений собственной безопасности таможенных органов.
Наиболее распространенными видами коррупционных преступлений, совершаемых таможенниками, являются: получение взятки (ст.290 Уголовного кодекса Российской Федерации, превышение должностных полномочий (ст.286 УК России) и халатность (ст.293 УК России). Указанные преступления составляют больше половины от общего числа преступлений. Так, в 2004 году они составили 64 %, в 2005 году – 67 %, в 2006 году – 66 %, в 2007 году – 65 %, в 2009 году – 66 %, в 2010 году – 43 %, в 2011 году – 31 %, в 2012 году – 62 %, в 2013 году – 69 %[95].
Наибольшая часть возбуждаемых уголовных дел в отношении таможенников приходится на получение взяток: 2004 год – 39,4%, 2005 год – 25,0%, 2006 год – 58 %, 2007 год – 60 %, 2009 год – 89 %, 2010 год – 67 %, 2011 год – 46 %, 2012 год – 50 %, 2013 год – 31 % от общего числа преступлений. За последние двенадцать лет число уголовных дел, возбужденных по коррупционным преступлениям, практически не уменьшилось и составило: (2000 год – 194; 2004 год – 250, 2005 год – 252; 2006 год – 457; 2007 год – 442; 2008 год – 215; 2009 год – 261; 2010 год – 197; 2011 год – 224; 2012 год – 113, 2013 год – 177).
Этому способствуют[96]:
· недостаточность четкой законодательной базы для борьбы с коррупцией;
· неисполнение законов и низкий уровень правосознания и нравственного климата в стране, потеря нравственных ориентиров, когда преступники выглядят «образцами для подражания»;
· высокий уровень коррумпированности государственного аппарата и бизнеса в целом;
· недостатки в подборе, изучении и расстановке кадров;
· недостаточная оплата труда;
· отсутствие четкой регламентации действий таможенника и должного контроля за его работой, способствующее недобросовестному отношению к своим служебным обязанностям и нарушениям дисциплины, недостаточная личная примерность руководителей таможенных органов;
· низкий уровень воспитательно-профилактической работы руководителей всех уровней;
· недоработки в таможенном законодательстве, позволяющие находить «лазейки» для преступных элементов и безнаказанно допускать нарушения таможенных технологий;
· кадровый протекционизм (родственный, земляческий, приятельский, корпоративный, национальный), позволяющий недобросовестным участникам ВЭД и коррумпированным таможенникам продвигать на должности своих людей и с их помощью выстраивать коррупционные схемы, извлекая незаконные прибыли;
· покровительство как несправедливое поощрение денежными средствами, материальными или иными благами лиц или групп лиц на основе существующих отношений, а не за заслуги в службе;
· иные негативные явления и факторы.
Масштабы существующей коррупции в таможенных органах оказывают негативное влияние на деятельность государства (недополучение сумм налогов и сборов в федеральный бюджет, ухудшение инвестиционного климата), на бизнес-сообщество (недобросовестная конкуренция, дополнительные издержки и затраты) и на функционирование таможенной системы (подрывают правовые основы таможенного администрирования, ограничивают возможности решения правительственных задач, создают негативный морально-психологический климат в коллективах и отрицательно влияют на имидж таможенников в обществе).
Проблемы коррупции должны решаться системно и комплексно, в том числе путем проведения мероприятий, предусматривающих решение организационных, кадровых и правовых вопросов с помощью специальных нормативных правовых мер, в том числе общегосударственных, направленных на демотивацию коррупционных проявлений, содержащихся в других федеральных и ведомственных программах (например, предоставление не связанных с зарплатой льгот, которые было бы трудно получить в другом месте).
Борьба с такими явлениями, как устойчивость коррупционных связей, недостаточный уровень социальной защищенности, низкий уровень профессиональной подготовки должностных лиц таможенных органов, требует проведения программных мероприятий в виде ротации кадров, развития системы профессиональной подготовки и повышения уровня социальных гарантий.
Возможно применение в таможенных органах элементов подбора кадров, применяемых в ФСБ России, когда на каждого принимаемого в органы кандидата ответственные сотрудники дают рекомендации сроком на 5 лет и несут за кандидата определенную ответственность.
|
|
|
