 |
Сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.
|
|
|
|
Новеллой комментируемого Закона является закрепление в качестве общих начал правового регулирования отношений в сфере образования принципа государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.
Законодательное установление этого принципа ознаменовало переход от "монополии" государственного регулирования отношений в сфере образования к сочетанию государственно-правовых регуляторов с инструментами договорного регулирования.
Комментируемый принцип в полной мере соответствует курсу государственной политики на укрепление начал государственно-общественного управления образованием, повышение роли самих обучающихся, их родителей (законных представителей), иных заинтересованных лиц (работодателей, попечителей и т.д.) в принятии значимых решений, касающихся управления образованием.
Укрепляя договорные начала в правовом регулировании образовательных отношений, законодатель предоставляет новые возможности обучающимся, их родителям, работодателям, иным заинтересованным лицам для более активного участия в организации образовательного процесса.
Использование договорного регулирования закреплено в ряде статей комментируемого Закона. Так, например, в соответствии со ст. 13 Закона организация проведения практики, предусмотренной образовательной программой, осуществляется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, на основе договоров с организациями, осуществляющими деятельность по образовательной программе соответствующего профиля. В ст. 15 комментируемого Закона предусмотрено, что использование сетевой формы реализации образовательных программ осуществляется на основании договора между заинтересованными образовательными организациями, в том числе иностранными.
|
|
|
В ст. 53 перечислены случаи, когда образовательные отношения могут возникать не на основании распорядительного акта организации, осуществляющей образовательную деятельность, а в соответствии с договором (осуществление образовательной деятельности индивидуальным предпринимателем, прием на обучение по образовательным программам дошкольного образования или за счет средств физических и (или) юридических лиц, прием на целевое обучение).
Вследствие закрепления принципа сочетания государственного и договорного регулирования в комментируемом Законе впервые появляется отдельная статья (ст. 54 "Договор об образовании"), посвященная договору об образовании (в Законе 1992 г. такая статья отсутствовала).
В части 2 комментируемой статьи на Правительство РФ возлагается обязанность ежегодно представлять Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования. Данная обязанность возлагается на Правительство РФ с целью обеспечения контроля (в том числе парламентского) за государственной политикой в сфере образования и обеспечения максимальной гласности при проведении такой политики.
Для реализации второй цели (достижение максимальной гласности при проведении государственной политики в сфере образования) на Правительство РФ возлагается обязанность опубликовать ежегодный доклад о реализации государственной политики в сфере образования на официальном сайте Правительства РФ в сети Интернет. Доклад размещается на официальном сайте Правительства РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в течение двух дней после представления доклада палатам Федерального Собрания.
В целях реализации части 2 статьи 3 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" было принято Постановление Правительства РФ от 29 июня 2015 г. N 645 "О подготовке и представлении Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования" <37> (вступает в силу с 1 января 2016 г.).
|
|
|
--------------------------------
<37> СЗ РФ. 2015. N 27. Ст. 4077.
Постановлением утверждено "Положение о подготовке и представлении Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования". В Положении установлены порядок формирования, структура и сроки представления палатам Федерального Собрания Российской Федерации ежегодного доклада Правительства РФ.
Доклад готовит Министерство образования и науки РФ с участием Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и Федерального агентства по делам молодежи.
Структура доклада определена упомянутым Постановлением Правительства РФ (приложение к Постановлению N 645). Доклад должен содержать информацию:
- об основных направлениях и инструментах реализации государственной политики в сфере образования;
- о количественных и качественных показателях, характеризующих результаты реализации государственной политики в сфере образования за отчетный год;
- о принятых в отчетном году нормативных правовых актах в сфере образования.
Кроме того, доклад содержит показатели, характеризующие реализацию мер государственной политики в сфере образования, представленные в перечне обязательной информации о системе образования, подлежащей мониторингу. Этот Перечень был утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. N 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования" <38>.
--------------------------------
<38> СЗ РФ. 2013. N 33. Ст. 4378.
Информация, представленная в докладе, черпается из источников федерального статистического наблюдения, мониторинга системы образования и итогового отчета о результатах анализа состояния и перспектив развития системы образования.
Минобрнауки России формирует проект ежегодного доклада с учетом поступивших предложений по докладу за предыдущий отчетный год, согласовывает его с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и вносит его в Правительство РФ до 15 мая года, следующего за отчетным годом. После чего доклад представляется Правительством РФ палатам Федерального Собрания РФ не позднее 1 июня года, следующего за отчетным годом.
|
|
|
Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования
Комментарий к статье 4
Комментируемая статья посвящена нормативно-правовому регулированию отношений в сфере образования.
Для того чтобы более четко определить объем отношений, регулируемых нормами образовательного права, и объект, на который направлено нормативно-правовое регулирование, законодатель выделил в комментируемой статье цели и задачи правового регулирования.
Целями правового регулирования становятся, как правило, упорядочение общественных отношений и их охрана. Правовое регулирование нацелено на формирование вариантов правомерного поведения и защиту от возможных правонарушений.
Применительно к сфере образования целями правового регулирования отношений в сфере образования законодатель определил:
- установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования;
- создание условий развития системы образования;
- защиту прав и интересов участников отношений в сфере образования.
Специфика и содержание образовательного права обусловлены задачами правового регулирования отношений в сфере образования, которые так же, как и цели, сформулированы законодателем в комментируемой статье.
Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования названы следующие:
- обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;
- создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;
- создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;
|
|
|
- определение правового положения участников отношений в сфере образования;
- создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства;
- разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В части 1 комментируемой статьи очерчен состав системы источников права, регулирующих отношения в сфере образования.
Базовым законом, на основе которого и выстраивается законодательство об образовании, является принятый в 2012 году Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации". В этом Законе, как следует из его ст. 1:
- установлены правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации;
- закреплены основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования;
- зафиксированы общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности;
- определено правовое положение участников отношений в сфере образования.
Закон об образовании 2012 г. - не единственный законодательный источник, регулирующий отношения в сфере образования на федеральном уровне.
Кроме него, источниками российского образовательного права могут быть как "профильные" федеральные законы, принятые специально для регулирования отношений в сфере образования (например, Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" <39>, Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 84-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" <40>), так и большое количество "непрофильных" законов.
--------------------------------
<39> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418.
<40> СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2289.
"Непрофильные" законы принимаются для регулирования отношений различного спектра и содержат отдельные положения, касающиеся проблематики образования и образовательной деятельности.
Такие законы можно представить в виде нескольких групп:
- федеральные законы, в которых регламентируются основополагающие вопросы организации образования: Законы "О языках народов Российской Федерации", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "О национально-культурной автономии" и др.;
|
|
|
- федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах образования: военное образование - Закон "О воинской обязанности и военной службе", спортивная подготовка - Закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", профессиональное образование осужденных к лишению свободы - Уголовно-исполнительный кодекс РФ и т.д.;
- федеральные законы, в которых устанавливаются льготы участникам образовательных отношений: Законы "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об альтернативной гражданской службе" и др.;
- федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения участников образовательных отношений: Трудовой кодекс РФ, Закон "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" и др.;
- федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "Об автономных учреждениях" и др.;
- федеральные законы, устанавливающие уголовную и административную ответственность за правонарушения в сфере образования: Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях.
Если нахождение одних норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере образования, за пределами законодательства об образовании представляется оправданным (например, норм налогового, гражданского, уголовного, административного права), то включение большинства других норм образовательного права в непрофильные законы отражает сохраняющуюся до настоящего времени несистемность в правовом регулировании отношений в сфере образования. На практике подобная ситуация может приводить к различным правовым коллизиям и объективно приводит к снижению эффективности правового регулирования.
Остановимся подробнее на понятии "законодательство об образовании", как оно определяется в Законе об образовании 2012 г.
С советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к понятию законодательства. Различали законодательство в широком и узком смыслах слова.
В узком (собственном) смысле законодательство представляло собой совокупность законов, то есть нормативных правовых актов, принимаемых законодательными органами и обладающих высшей юридической силой.
Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность общеобязательных правовых актов. Таким понятием законодательства охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и различные подзаконные акты.
Преобладание расширительного подхода к определению законодательства объяснялось отказом от принципа разделения власти и концентрацией законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у советов - органов государственной власти того периода <41>.
--------------------------------
<41> Кроме того, в советский период одновременно существовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера. До принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы.
В 1990-е годы, с уходом от идеологических догм советского строительства практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен в Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г., в котором гражданское законодательство определялось как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения <42>. Использование понятия "законодательство" в узком (собственном) смысле слова встречается в большинстве действующих кодексов (Трудовом (ст. 5), Земельном (ст. 2), Лесном (ст. 2) и т.д.).
--------------------------------
<42> Примечательно, что соответствующая статья ГК РФ (ст. 3) называется "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права". В пунктах 3, 4 и 7 этой статьи предусматривается возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.
Однако в современной правотворческой практике подход к определению законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив <43>.
--------------------------------
<43> Так, например, в ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ) определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как видно из содержания ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в состав законодательства в области охраны окружающей среды включен сам Федеральный закон "Об охране окружающей среды", иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Заметим, что оба приведенных примера, демонстрирующие расширительный подход к определению законодательства, при котором законодательство отождествляется с простой совокупностью нормативных правовых актов, взяты из законодательных актов, принятых спустя десять лет после принятия Гражданского кодекса РФ, в котором законодатель использовал понятие "законодательство" в собственном (узком) смысле.
Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии сформировавшейся концепции законотворчества.
В Законе "Об образовании" 1992 г. (ст. 3) в состав законодательства Российской Федерации в области образования включались Конституция Российской Федерации, сам Закон об образовании, а также "принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования". Упоминание в составе законодательства об образовании "иных нормативных правовых актов" фактически означало использование понятия законодательства в широком смысле слова, как совокупность собственно законодательных актов, а также нормативных актов подзаконного характера (указов президента, постановлений правительства, приказов министерства и т.д.).
В Законе об образовании 2012 г. (ст. 4) воспроизводится состав понятия "законодательство об образовании", закреплявшийся в Законе 1992 г.: "Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее - законодательство об образовании)".
Такое положение дел в российском законодательстве, когда при регулировании, например, трудовых и семейных отношений под "законодательством" понимаются исключительно законодательные акты, а при регулировании отношений в сфере образования в состав законодательства включаются как собственно законодательные акты, так и принятые в соответствии с ними многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, едва ли можно признать приемлемым.
Как уже отмечалось выше, в комментируемой статье 4 Закона об образовании закрепляется система правового регулирования отношений в сфере образования.
При всей очевидности значения законодательных актов для регулирования образовательных отношений система источников образовательного права не ограничивается только законами.
В систему нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования входят, наряду с законодательными актами, Конституция РФ, которая содержит базовые принципы образовательного права и закрепляет право каждого на образование, международные договоры Российской Федерации, устанавливающие международно-правовые обязательства Российской Федерации в сфере образования, подзаконные акты, принимаемые главой государства, правительством и федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты, регулирующие образовательные отношения на региональном (субъекта Российской Федерации) и муниципальном уровнях, а также локальные нормативные акты.
А. Конституция РФ. "Верховное" положение в иерархии источников российского образовательного права занимает Конституция Российской Федерации. Высшая юридическая сила Конституции РФ в механизме правового регулирования образования обусловлена, во-первых, конституционной нормой (ст. 15), в соответствии с которой "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Во-вторых, - целями и задачами законодательства об образовании, которые закреплены в Законе об образовании 2012 г.
Целью законодательства об образовании определено установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, а одной из его основных задач - обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование.
Конституционные основы образовательного права содержатся в ст. 43, закрепляющей право каждого на образование, ст. 72, относящей общие вопросы образования к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в ст. 114, в которой установлено, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования <44>.
--------------------------------
<44> Верховное положение Конституции РФ в системе источников образовательного права и требование соответствия Конституции РФ норм всех иных источников образовательного права представляются очевидными. В то же время это особое место Конституции РФ не является основанием для отнесения ее к актам законодательства об образовании (а именно такой вывод может быть сделан по смыслу нормы, содержащейся в п. 1 ст. 4 Закона об образовании 2012 г.). Формулировка п. 1 ст. 4 в ее настоящем виде может быть отнесена к юридико-техническим недочетам нового Закона об образовании.
Конституционные положения образовательного права могут развиваться в решениях Конституционного Суда РФ <45>.
--------------------------------
<45> Например, в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. N 13-П ("По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и пункта 7 статьи 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной"), от 27 ноября 2009 г. N 18-П ("По делу о проверке конституционности пункта "а" части третьей статьи 29 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", пункта 3 статьи 57 Закона Российской Федерации "Об образовании" и подпункта 1 пункта 2 статьи 9 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Н.С. Лаппы") и др.
Б. Международные договоры РФ. Развитие академической мобильности, международных обменов в области образования, науки и культуры, современные процессы глобализации образования требуют основательной международно-правовой регламентации образовательных отношений.
К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования, который, с известной долей условности, можно назвать международным образовательным правом.
Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться:
- в международно-правовых актах универсального характера, принятых под эгидой ООН, ЮНЕСКО, Международной организации труда и др. (Международный пакт 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция 1989 г. о правах ребенка, Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО), Конвенция Международной организации труда 1975 г. N 142 "О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов" и т.д.);
- в региональных международно-правовых актах, принятых в рамках Совета Европы, СНГ, ЕАЭС (Конвенция 1979 г. о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы; Европейская конвенция 1959 г. об академическом признании университетских квалификаций; Европейская конвенция 1953 г. об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты; Соглашение о сотрудничестве в области образования (Ташкент, 1992 г.) и т.д.).
- в разнообразных международных соглашениях (протоколах, меморандумах и т.д.) по сотрудничеству в сфере образования, науки и культуры, заключаемых на двустороннем уровне (Соглашение 1998 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования, Соглашение 2013 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Сербии о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании и ученых степенях, Соглашение 2015 г. между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством социальных ресурсов Венгрии о сотрудничестве в области высшего образования <46> и т.д.).
--------------------------------
<46> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
При этом нормы международного образовательного права могут быть включены в международные договоры, регулирующие исключительно образовательные отношения, а также могут находиться в международных договорах, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами (например, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о правах ребенка и др.).
Устанавливая соотношение между российским законодательством об образовании и положениями международных договоров Российской Федерации, законодатель в п. 6 ст. 4 Закона об образовании 2012 г. воспроизводит конституционный принцип приоритета норм международного договора, сформулированный в ст. 15 Конституции РФ: "В случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора".
Характеризуя международно-правовую составляющую образовательного права Российской Федерации, следует особо отметить усиление роли в ней так называемого мягкого права (soft law). Одним из направлений правотворческой активности в сфере образования становятся модельные законы, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ: Модельный закон о трансграничном образовании (Санкт-Петербург, 28 ноября 2014 г.) <47>, Модельный закон об использовании информационно-коммуникационных технологий в системе образования (Санкт-Петербург, 18 апреля 2014 г.) <48>, Модельный закон об ответственности участников образовательного процесса (Санкт-Петербург, 23 ноября 2012 г.) <49> и т.д.
--------------------------------
<47> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
<48> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
<49> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2013. N 57 (часть 1). С. 78 - 114.
Как следует из определения "мягкого права", модельные законы и иные формы "мягкого права" воздействуют на регулируемые отношения не прямо, а опосредствованно, опираясь на авторитет принявшей эти акты организации и побуждая национального законодателя следовать положениям, закрепленным в актах "мягкого права".
В. Подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Как бы подробно и детально ни регулировались образовательные отношения на законодательном уровне, всегда сохраняется потребность в нормативно-правовом регулировании, осуществляемом через подзаконные акты. Подзаконное нормотворчество отличается, как правило, большей оперативностью; оно способно быстро реагировать на новые явления в сфере образования. В отдельных случаях нормы федеральных законов непосредственно отсылают к нормативным правовым актам, которые должны быть приняты правительством или федеральными органами исполнительной власти.
Как уже отмечалось, в соответствии с определением законодательства об образовании, содержащимся в ст. 4 Закона об образовании 2012 г., подзаконные нормативные правовые акты включаются в состав законодательства об образовании. Это приводит к разрастанию массива такого законодательства и требует установления четких параметров его формирования и соответствия базовым положениям, содержащимся в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации".
Юридическими гарантиями целостности и непротиворечивости законодательства об образовании являются содержащиеся в Законе об образовании 2012 г. нормы, в которых:
- установлены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (ст. 3);
- определены цели и задачи правового регулирования отношений в сфере образования (п. п. 2 и 3 ст. 4);
- закреплен принцип, в соответствии с которым нормы подзаконных актов должны соответствовать Закону об образовании 2012 г. и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим Законом (п. 4 ст. 4);
- сформулирован принцип разрешения юридических коллизий в рамках законодательства об образовании: в случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в подзаконных актах, нормам Закона об образовании 2012 г., применяются нормы Закона об образовании (п. 5 ст. 4);
- зафиксированы полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования (ст. 6).
В систему источников федерального образовательного права включаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.
Перечисленные акты могут приниматься для регулирования исключительно образовательных отношений, а могут быть посвящены регулированию иных отношений, но содержать отдельные положения, регулирующие отношения в сфере образования.
Президент РФ реализует нормотворческие полномочия в сфере образования, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений государственной политики в области науки и образования.
Принимаемые им указы затрагивают наиболее важные направления государственной образовательной политики, государственного управления образованием и гарантий реализации конституционного права каждого на образование (например, Указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" <50>, от 4 марта 2010 г. N 271 "Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации" <51>, от 7 мая 2008 г. N 716 "О федеральных университетах" <52>, Указ Президента РФ от 9 сентября 2008 г. N 1332 "Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования" <53>).
--------------------------------
<50> Собрание законодательства РФ. 2012. N 19. Ст. 2336.
<51> Собрание законодательства РФ. 2010. N 10. Ст. 1057.
<52> Собрание законодательства РФ. 2008. N 19. Ст. 2118.
<53> Собрание законодательства РФ. 2008. N 37. Ст. 4184.
Для содействия реализации полномочий главы государства в сфере образования и науки в структуре Администрации Президента РФ создано Управление по научно-образовательной политике. В соответствии с Положением об Управлении Президента Российской Федерации по научно-образовательной политике, утвержденном Указом Президента от 25 июня 2012 г. N 882 <54>, к основным функциям Управления относится участие в подготовке проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам науки и образования.
--------------------------------
<54> Собрание законодательства РФ. 2012. N 27. Ст. 3675.
В целях развития науки и образования в Российской Федерации, а также совершенствования государственного управления в этой сфере создан Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию - совещательный орган при главе государства, образованный в интересах обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и образовательных организаций при рассмотрении вопросов, связанных с развитием науки и образования, а также в целях выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной политики в области научно-технического развития и образования. Деятельность Совета регламентируется Указом Президента РФ от 28 июля 2012 г. N 1059 "О Совете при Президенте Российской Федерации по науке и образованию" <55>. Одной из основных задач Совета является подготовка предложений Президенту РФ по определению приоритетных направлений и механизмов развития науки и образования в Российской Федерации, а также мер, направленных на реализацию государственной политики в сфере науки и образования.
--------------------------------
<55> Собрание законодательства РФ. 2012. N 32. Ст. 4480.
Значительными нормотворческими полномочиями в сфере образования наделяется Правительство РФ. Закон об образовании 2012 г. содержит предписания, обязывающие Правительство РФ принять те или иные подзаконные нормативные правовые акты. Так, например, в соответствии со ст. 11 Правительство РФ утверждает порядок разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений (Постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. N 661 <56>). В ст. 46 Правительство РФ наделяется правом утверждать номенклатуру должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций (Постановление Правительства РФ от 8 августа 2013 г. N 678 <57>), в ст. 54 - правом утверждения правил оказания платных образовательных услуг (Постановление Правительства РФ от 15 августа 2013 г. N 706 <58>) и т.д.
--------------------------------
<56> Собрание законодательства РФ. 2013. N 33. Ст. 4377.
<57> Собрание законодательства РФ. 2013. N 33. Ст. 4381.
<58> Собрание законодательства РФ. 2013. N 34. Ст. 4437.
Ряд постановлений Правительства РФ, являющихся источниками образовательного права, принимается во исполнение предписаний иных законодательных актов, отличных от Закона 2012 г. об образовании. Например, Постановление Правительства РФ от 5 августа 2015 г. N 796 "Об утверждении Правил принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, решения о допуске или недопуске лиц, имевших судимость, к педагогической деятельности, к предпринимательской деятельности и (или) трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта,
|
|
|
