Сущность муниципальной службы

В период становления муниципальной службы особую ак­туальность приобретает выявление ее сущности. От решения этой проблемы зависит правильность выбора направления ее формирования и развития, эффективность деятельности муници­пальных служащих.

В литературе сложилось два подхода к пониманию сущно­сти муниципальной службы - деятельностный и институцио­нальный. При деятельностном подходе муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, ко­торая осуществляется на постоянной основе на должностях му­ниципальной службы, при институциональном - как правовой и социальный институт. Исходя из этого, нами освещаются сле­дующие вопросы:

- муниципальная служба как профессиональная: деятельность;

- муниципальная служба как правовой институт;

- муниципальная служба как социальный институт.

Место и роль муниципальной службы опосредствуется под­ходом государства к муниципальным органам как составной части общей системы управления. В монархической России второй по­ловины XIX в. (в соответствии с реформами Александра II) слу­жащие земских и городских органов самоуправления не являлись государственными. Такой подход соответствовал общественно-хозяйственной теории местного самоуправления.

В дальнейшем (в ходе контрреформ Александра III) в осно­ву была положена государственная теория. В соответствии с ней местное самоуправление определялось как система децентрали­зованного государственного управления[29]. Муниципальные слу­жащие были признаны состоящими на государственной службе.

Это давало им право на чинопроизводство, получение наград и ношение мундира.

В советский период работники местных органов государст­венной власти (местных Советов и их исполнительных комите­тов) были государственными служащими.

Новая модель, принятая в современной России, исходит из того, что органы местного самоуправления не являются струк­турными подразделениями государственного управления.

В то же время в законодательстве Российской Федерации воз­никло противоречие по вопросу об определении сущности муни­ципальной службы. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» давалось следующее определение: «Му­ниципальная служба - профессиональная деятельность па по­стоянной основе в органах местного самоуправления по исполне­нию их полномочий»[30]. Однако в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», принятом в 1998 г., эта служба трактовалась совсем по-иному: как «профес­сиональная деятельность, которая осуществляется на посто­янной основе на муниципальной должности, не являющейся вы­борной», т. е. ограничивалась полномочиями должности.

В дальнейшем, в ходе реформы местного самоуправления и муниципальной службы, подобной коллизии удалось избежать тем, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. не да­но определения муниципальной службы, а сделана отсылка по это­му вопросу к специальному законодательству об этой службе.

В новом Законе о муниципальной службе ее определение скорректировано по сравнению с Законом 1998 г.: указано, о чьей деятельности идет речь - деятельности граждан; эта деятельность осуществляется на должностях муниципальной службы (было - на муниципальной должности, не являющейся выборной); добавлено, что эти должности замещаются путем заключения трудового дого­вора (контракта). Таким образом, сохранена должностная модель муниципальной службы, для которой характерно отсутствие прямой связи с миссией, целями и задачами местного самоуправления в це­лом и муниципального образования, в частности.

Такой подход создает проблемы для реализации единых принципов функционирования и взаимодействия муниципальной службы с государственной гражданской службой, которая опреде­ляется с помощью другого подхода - через связь с полномочиями органа, где работает служащий, или полномочиями лица, зани­мающего выборную должность. В связи с этим заслуживает вни­мания определение О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, которое можно было бы учесть в ходе дальнейшего совершенствования законода­тельства о муниципальной службе: «Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов муниципального обра­зования и лиц, замещающих муниципальные должности муници­пального образования»[31]. Такое понимание муниципальной службы облегчило бы практическое решение вопросов взаимосвязи этой службы с государственной гражданской службой.

Муниципальная служба как профессиональная деятельность имеет ряд особенностей: публичный характер; обеспечение само­стоятельного решения гражданами вопросов местного значения; реализация прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; подготовка, принятие, исполнение и контроль решений органов местного самоуправления, а также ре­шений государственных органов в случае наделения муниципаль­ных органов отдельными государственными полномочиями; защи­та прав и законных интересов муниципального образования, его населения, в том числе через суд; муниципальные образования са­мостоятельно решают вопросы подбора кадров, прохождения службы; общность слагаемых правового статуса муниципальных и государственных гражданских служащих, касающихся основных условий и размеров оплаты труда, государственных социальных гарантий, ограничений, учета стажа служебной деятельности, пен­сионного обеспечения; финансирование муниципальной службы за счет средств местного бюджета.

Муниципальная служба как профессиональная управленческая деятельность представляет собой совокупность социально значимых действий муниципальных служащих для достижения определенного результата. Она носит осознанный, активный, коллектив­ный характер, требует воли, планирования действий. В связи с этим деятельность в органах местного самоуправления связана с наличи­ем способностей, реализацией профессиональных управленческих знаний, умений и навыков.

С содержательной стороны деятельность муниципальных служащих связана с осуществлением муниципального управления, т. е. с выполнением исполнительно-распорядительных, администра­тивно-хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных, контрольных, координационных и других управленче­ских функций. Подобная деятельность связана с большими психо­логическими перегрузками.

Муниципальная служба как профессиональная деятельность имеет свои цели. В связи с их многообразием продуктивным яв­ляется «сферный» подход. По содержанию цели муниципальной службы могут быть социальными, экономическими, организаци­онными, правовыми и т. д.

Социальные цели обусловлены характером задач муници­пальных образований, заботой об удовлетворении общих мате­риальных и духовных потребностей, особенно в сфере образо­вания, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низ­кими доходами.

В настоящее время обеспечение социальных целей муници­пальной службы является одной из самых сложных проблем. Орга­ны местного самоуправления зачастую не справляются с реализаци­ей своих социальных обязательств из-за отсутствия достаточных финансовых ресурсов. Именно с этим связывается реализация на­циональных приоритетных проектов: Федеральный центр осознан­но взял на себя часть ответственности за выполнение тех социаль­ных обязательств, которые должны финансироваться из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований с тем, чтобы обеспечить равные возможности и условия жизни гражданам Рос­сии вне зависимости от места их проживания[32].

Экономические цели связаны с необходимостью рационально использовать муниципальную собственность, увеличивать финан­совые ресурсы, развивать предпринимательство, снижать затраты на содержание аппарата органов местного самоуправления.

Организационные цепи характеризуют ожидаемые результаты исполнения и обеспечения полномочий органов местного само­управления, профессионализации их кадрового корпуса, совершен­ствования норм, правил, стандартов регулирования его качествен­ного состава, продвижения работников по службе и др.

Правовые цели отражают намечаемые результаты по реали­зации муниципальными служащими нормативных правовых ак­тов о местном самоуправлении, поручений государства.

Таким образом, муниципальная служба как профессия пред­ставляет собой род деятельности служащих, определяемый разделением труда в сфере местного самоуправления, обособле­нием определенной группы трудовых отношений, их управленче­ским содержанием. В этом качестве муниципальная служба вхо­дит в профессиональную структуру общества.

В ходе реформы местного самоуправления в России наблюда­ется ускорение процесса профессионализации муниципальной службы, т. е. усиление управленческого характера содержания тру­да, приобретения профессиональных знаний, умений и навыков, по­вышения претензий на правовой и социальный статус и, следова­тельно, на возрождение привилегий профессии, освобождение от необоснованных претензий политиков на патронат.

Профессионализм муниципальных служащих означает выс­ший уровень психофизических, психических и личностных измене­ний, происходящих в процессе длительного выполнения работни­ками муниципальных органов служебных обязанностей, обеспечи­вающих качественно новый, более эффективный уровень решения задач. При этом становление личности служащего как профессио­нала происходит по трем направлениям: изменение всей системы деятельности и формирование на этой основе профессионального мастерства; коррекция личности служащего, что проявляется в из­менении соответствующих элементов профессионального сознания (профессионального мировоззрения); изменение соответствующих компонентов установки служащего к объекту деятельности, что проявляется в уровне информированности о проблемах муници­пального образования, степени их осознания.

Муниципальные служащие как профессионалы отличаются рядом признаков: занятость на основе применения навыков, ба­зирующихся на теоретических знаниях; специализированное об­разование и обучение этим навыкам; особая компетентность, гарантированная сданными экзаменами; наличие определенного кодекса поведения, обеспечивающего профессиональную иден­тичность; исполнение определенных служебных обязанностей на благо муниципального сообщества и др.

Профессиональный характер муниципальной службы опре­деляет основные требования к муниципальным служащим, со­держанию их знаний, умений и навыков.

В 90-х годах в России в целом была создана система подго­товки, переподготовки и повышения квалификации государствен­ных и муниципальных служащих. Подготовка кадров стала со­ставной частью их подбора, планирования карьеры, формирования резерва для выдвижения. Данная система строится на основе про­гнозирования потребности в кадрах муниципальной службы, учета требований к ним в соответствии с профессионально-квалификационными характеристиками должностей.

Переподготовка кадров муниципальной службы ныне рас­сматривается как разновидность их подготовки с целью приобре­тения ими новой специальности на основе инновационных зна­ний и деятельностных умений. Переподготовка организуется на базе имеющегося высшего и среднего специального образования.

Повышение квалификации кадров муниципальной службы представляет собой обучение с целью получения иной специализа­ции, необходимой для выполнения новых функций.

Применяемые в комплексе подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих обеспечи­вают их непрерывное образование в соответствии с корректиров­кой функций и задач муниципальной службы.

На федеральном уровне финансирование и обучение кадров муниципальной службы ряд лет осуществлялось в рамках феде­ральной целевой программы (ФЦП) «О государственной поддержке развития муниципальных образований и создании условии для реализации конституционных полномочии местного самоуправления». ФЦП предусматривала расходы на научно-методическое сопровож­дение учебных программ, учебно-методических планов.

Значительный опыт подготовки и переподготовки муници­пальных служащих накоплен в Российской академии народного хозяйства и государствен­ной службы при Президенте Российской Федерации. С профессионализмом тесно связана такая важная сторона оп­ределения муниципальной службы как деятельность на постоянной основе. Только при длительном выполнении управленческих функ­ций могут быть выработаны навыки и умения служащего как про­фессионала управления. К тому же муниципальный служащий вы­полняет не одну какую-либо обязанность, по исполнении которой можно прекратить отношение с органом местного самоуправления, а комплекс обязанностей. В связи с постоянной основой муници­пальной службы определяются штатные должности и должностные оклады, заключаются трудовые договоры.

Таким образом, муниципальную службу характеризуют такие черты, как профессионализм, постоянный характер, пребывание в должности, оплата за счет средств бюджета муниципального обра­зования, договорные отношения с представителем нанимателя.

Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте определение муниципальной службы.

2. Каковы задачи муниципальной службы в России?

3. Охарактеризуйте функции муниципальной службы в России.

4. Из каких элементов состоит муниципальная служба?

 

⇐ Предыдущая11121314151617181920Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: