Муниципальная служба как социальный институт

Первостепенное значение в процессе становления муници­пальной службы имеет ее развитие как социального института.

Под социальным институтом муниципальной службы по­нимается совокупность формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих деятельность и по­ведение муниципальных служащих и населения в процессе их взаимодействия. Эти нормы деятельности и поведения органи­зуются в систему ролей и статусов, образующих социальную систему. В рамках социального института муниципальной служ­бы воспроизводятся, повторяются, становясь устойчивыми, об­разцы поведения, привычки, традиции управленческой деятель­ности. Фундаментом этого социального института служит сово­купность материальных средств, социально закрепленных и ле­гитимированных санкций, а также конституированный порядок выполнения тех или иных действий, поведенческих актов, по­ступков муниципальных служащих.

Муниципальная служба как социальный институт пред­ставляет собой особый вид практики, нацеленной в конечном итоге на обеспечение законных прав и свобод граждан, на созда­ние благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни; функцию особого социального слоя людей - муници­пальных служащих со своими корпоративными интересами и за­просами; срез общественных отношений, складывающихся в про­цессе реализации муниципальным служащим особых функций по обеспечению органичной связи муниципальных органов" с насе­лением. Наконец, муниципальная служба является носителем культуры социума и народных традиций, должной морали и ду­ховности российского общества.

Таким образом, социальный характер муниципальной служ­бы проявляется на трех уровнях: на уровне муниципального со­общества (природа, цели, функции); на уровне социального слоя муниципальных служащих (традиции, нормы, роли); на уровне отдельного муниципального служащего, его социального статуса (права, обязанности, престиж, имидж, рейтинг и т. д.).

На уровне муниципального образования это определяется пре­жде всего тем, что муниципальная служба реализует современную социальную политику государства в рамках сообщества: заботится о трудовом устройстве населения, правах человека, создании, нор­мальном функционировании систем здравоохранения, образования, социального обеспечения, поддержании малоимущих слоев населе­ния, ведет борьбу с преступностью, способствует предотвращению социальных конфликтов и т. д.

Муниципальная служба тесно связана с другими институтами общества, участвующими в реализации социальной политики госу­дарства (собственность, семья, здравоохранение, система средств массовой информации и др.), общественными и предприниматель­скими структурами и т. д.

Характерными свойствами муниципальной службы как соци­ального института является стабильность, устойчивость, перма­нентность, временная длительность существования, воспроизведе­ние тождественности. В связи с этим важен генетический и истори­ческий методы анализа процесса передачи традиций муниципаль­ной службы из прошлого в настоящее, ее изучение с точки зрения норм, правил, регулирующих деятельность и поведение служащих. Как совокупность людей муниципальные служащие образуют соци­альную группу, которая имеет характерные черты: высокий уро­вень организованности (благодаря развитости организационных от­ношений и их институционализации в нормативных документах); высокий уровень образованности; доступ к управленческой инфор­мации и ресурсам муниципального образования; благоприятные ус­ловия для самоутверждения и самореализации; обладание властью профессионала в своем деле и др.

Муниципальные служащие как социальная группа, разуме­ется, имеют свои корпоративные (групповые) потребности, ин­тересы, цели, которые нуждаются в соответствующем удовле­творении со стороны муниципального образования. Когда оно об этом забывает, служащие удовлетворяют данные интересы за счет граждан, создавая условия для коррупции.

Развитие муниципальной службы как социального инсти­тута основывается на дальнейшем внедрении в российских ус­ловиях концепции «рациональной бюрократии» М. Вебера. Ос­новные ее положения для нас еще не устарели: личная свобода служащего; иерархия должностей; четкое определение должно­стных функций; договорные отношения органа власти и служа­щего; подбор кадров по профессиональной квалификации; требо­вание, чтобы должность муниципальной службы была единст­венным занятием служащего; право служащего на карьеру и на­личие соответствующих правил; запрет на присвоение доходов от должности; дисциплина и контроль.

Новый облик муниципальной службы в России как социально­го института возможен, разумеется, лишь тогда, когда она будет более решительно освобождаться от устаревших, традиций. Из допетровских времен в муниципальной службе в современной Рос­сии возродились такие недостатки, как стремление решить пробле­мы между властью и гражданином неправовым путем - давлением, силой, подкупом, использованием личных, родственных связей.

Все еще живучи такие традиции как неопределенность функ­ций служащих, постоянные «экзамены на лояльность» власти, ограниченность перспектив карьеры, финансовая зависимость служащих от граждан, особенно разбогатевших в ходе привати­зации государственной собственности, отсутствие гарантий про­тив произвольных увольнений, недооценка муниципальной службы в представительных и судебных органах, «личная система» назна­чений руководителями на должности муниципальной службы.

Важным элементом функционирования муниципальной служ­бы как социального института является обеспечение, поддержание соответствующего социального статуса муниципального служа­щего, под которым понимается устойчивое положение внутри сис­темы по отношению к другим индивидам и группам и связанное с определенными правами, обязанностями, ожиданиями. Понятие со­циального статуса является самостоятельной ценностью, источ­ником разнообразия, поощрения социальной активности, свобо­ды мобильности.

Показателями социального статуса являются доход, власть, престиж, имидж, ранг, репутация, авторитет, образование, этническая принадлежность и др. Важную роль в измерении социального статуса муниципального служащего играют массовые опросы раз­личных социальных групп, в том числе самих служащих, эксперт­ные оценки.

В муниципальной службе первостепенное значение имеет достигаемый статус на основе системы «заслуг». В то же время значим предписанный статус (пол, возраст, семейное положе­ние, социальное происхождение и др.).

Важно уяснить и само понятие «служба» в социальном смыс­ле слова. Оно имеет несколько значений: вид общественной дея­тельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; во­левое, интеллектуальное, психическое, физическое и иное напряже­ние человека; ведомственное подразделение; самостоятельное ве­домство, организация и т. д.[33] В. Даль связывал службу с такими понятиями и ценностями, как «употребление», «польза», «жизнь для других», «услуга», «полезное деле». Служить - значит быть при­годным, годиться, пригождаться, быть полезным обществу; быть орудием и средством для достижения цели; это готовность к делу, быть нужным, надобным[34]. Таким образом, на Руси под службой по­нимались отношения долга, верности, преданности, готовности ис­полнения дела, оказания услуг, защиты интересов.

Муниципальная служба как социальный институт предо­пределяет и социальную защищенность самих служащих.

Таким образом, муниципальная служба как социальный ин­ститут включает три крупные группы взаимодействия: муници­пальная служба и общество; кадровый корпус муниципальных служащих как социальный слой (группа); муниципальный слу­жащий и его положение, роль в обществе. Особенностями этого института являются: выполнение миссии содействия решению задач местного значения; обособление ряда социальных норм рамками муниципального образования; приоритет самоуправле­ния, как ценности института муниципальной службы; формиро­вание социальных статусов и ролей муниципальных служащих, как отражение самостоятельности муниципальных образований; закрепление принципов муниципальной службы, как механизма связи местного самоуправления и гражданского общества.

Таким образом, муниципальная служба является профес­сиональной деятельностью, правовым и социальным институтом. Они находятся в процессе становления и требуют дальнейшего развития.

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте основные обязанности и права муниципального служащего.

2. Какие требования предъявляются к кандидату для поступления на муниципальную службу?

3. Охарактеризуйте специфику правового статуса муниципального служащего в России.

4. Дайте определение социального института муниципальной службы.

5. Перечислите характерные черты муниципальных служащих как социальной группы.