Общий характер государственной и муниципальной службы

Характер того и другого вида службы следует назвать публичным, т.е. обе эти службы публичные. В самом общем виде это означает, что соответствующие государственные и муниципальные органы, в которых осуществляется государственная или муниципальная служба, существуют для удовлетворения и защиты общих интересов Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Это не означает, разумеется, что для публичной службы вообще не существует таких понятий, как права и законные интересы личности, индивида, гражданина и т.п. Наоборот, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются «высшей ценностью», а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – «обязанность государства». Однако, удовлетворяя и защищая права личности, государственные и муниципальные органы посредством соответствующих должностных лиц, в том числе служащих, также действуют в публичном интересе, т.е. способствуют реализации прав и законных интересов гражданина, защищают их не потому, что он им, образно говоря, «нравится» или что с ним заключен, скажем, «договор об индивидуальной защите прав», а потому, что это входит в полномочия того или иного органа или должностного лица, установленные законом или иным нормативно-правовым актом. Тем самым публичный интерес реализуется постольку, поскольку при наличии законных оснований любой другой гражданин вправе ожидать аналогичных действий от данного органа, должностного лица. И это означает, что в обществе существует и действует правовой порядок.

Публичный характер государственной и муниципальной служб обусловлен следующими обстоятельствами.

Во-первых, нанимателями как государственных, так и муниципальных служащих выступают публично-правовые образования. Так, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект Федерации. Нанимателем муниципального служащего выступает муниципальное образование (п. 3 ст. 2 ФЗ о муниципальной службе). Следует отметить, что это положение введено впервые. В действовавшем ранее ФЗ об основах муниципальной службы не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.

Во-вторых, государственная гражданская и муниципальная службы создаются для обеспечения публично-правовых полномочий. На государственной гражданской службе выделяются три группы таких полномочий:

1) полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации;

2) полномочия органов государственной власти, иных государственных органов;

3) полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

Муниципальная служба обеспечивает исполнение полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. При этом лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. В этой категории лиц, правовое положение которых определяется федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований, выделяются четыре группы:

• депутаты, т.е. члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородском территории города федерального значения;

• члены выборных органов местного самоуправления, т.е. выборные должностные лица органов местного самоуправления, сформированных на муниципальных выборах;

• выборные должностные лица местного самоуправления, т.е. должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

• члены избирательной комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.

Вместе с тем публично-правовой характер муниципальной службы нельзя считать окончательно сформированным. Так, согласно п. 2 ст. 3 ФЗ о муниципальной службе на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, хотя и с особенностями, предусмотренными ФЗ о муниципальной службе. Представляется, что такое положение носит временный характер и постепенно будут укрепляться публично-правовые начала в правовом регулировании муниципальной службы.

К такому выводу можно прийти, обращаясь к анализу тенденций развития законодательства о государственной службе. Так, утративший силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» закреплял аналогичную формулу - распространение на государственных служащих норм трудового законодательства с особенностями правового положения государственных служащих, определяемыми ФЗ об основах государственной службы. А вот уже в действующем государственно-служебном законодательстве правовое положение государственного служащего устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Другими словами, законодательство о государственной службе уже не применяется как дополнительное по отношению к трудовому законодательству, а становится единственным источником регламентации правового положения государственного служащего. Тем самым и статус государственного служащего приобрел сугубо публично-правовой характер.

Государственная гражданская и муниципальная службы базируются на единых принципах. Эти принципы таковы:

- приоритет прав и свобод человека и гражданина;

- равный доступ граждан к соответствующему виду службы и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами служащего;

- профессионализм и компетентность служащих;

- стабильность службы;

- доступность информации о службе;

- взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

В ФЗ о муниципальной службе говорится о правовой и социальной защищенности муниципальных служащих (п. 8 ст. 4), а в ФЗ о государственной гражданской службе - о защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность (п. 8 ст. 4). Фактически речь идет об одном и том же принципе правовой и социальной защищенности служащего. И в этомсмысле формулировка ФЗ о муниципальной службе более точно выражает существо данного принципа. То, что ФЗ о государственной гражданской службе сформулировал данный принцип уже, чем на самом деле подразумевал законодатель, подтверждается наличием в данном Законе главы 11, посвященной как раз разнообразным правовым, социальным и материальным гарантиям государственного гражданского служащего, а не только его защите от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность.

Некоторое формальное затруднение возникает и в связи с принципом внепартийности службы, означающим, что служащие выполняют полномочия независимо от партийных влияний и интересов. Им запрещено использовать должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве служащего, а также создавать в государственных органах, органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профсоюзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур. Вместе с тем этот принцип не означает запрета для служащих быть членами политических партий.

В чем же состоит затруднение? В том, что в ФЗ о муниципальной службе данный принцип прямо указан в ст. 4, названной «Основные принципы муниципальной службы», а в ФЗ о государственной гражданской службе в соответствующей статье о принципах он отсутствует. Однако тот же Закон не оставляет сомнений в существовании принципа внепартийности служащих (политической нейтральности службы) так как в его ст. 17, устанавливающей запреты, связанные с гражданской службой, прямо говорится о недопустимости для гражданскою служащего принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) политических партий, других общественных и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума, в интересах политических партий, других общественных и религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. В ст. 18 («Требования к служебному поведению гражданского служащего») сказано, что служащий в числе прочего обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партии других общественных, религиозных объединений и иных организаций. А служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаев принуждение гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

В то же время для муниципальной службы характерен специфический принцип, который вытекает из особенностей самого местного управления. Речь идет о принципе единства основных требований к муниципальной службе с учетом исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Специфика местного самоуправления обусловливает необходимость учета местных традиций. Например, с учетом традиций и сложившейся социальной инфраструктуры определяется административный центр сельского поселения, муниципального района - тот населенный пункт, в котором находится представительный орган соответствующего муниципального образования. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации также с учетом исторических и иных местных традиций.

Учет традиций проявляется и в наименованиях муниципальных должностей. Так, реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите и охарактеризуйте обстоятельства, которыми обусловлен публичный характер государственной службы и муниципальной службы.

2. Для обеспечения каких публично-правовых полномочий созданы государственная гражданская служба и муниципальная служба?

3. Перечислите принципы, на которых базируются государственная гражданская и муниципальная службы.

4. В чем заключается специфический принцип, на котором основывается муниципальная служба и который вытекает из особенностей местного самоуправления?