Основы профилактики и противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе

Служба и коррупция

Коррупция (от лат. corruptio - подкуп) - универсальная про­блема. Точнее будет сказать, что это универсальное свойство любо­го государства - свойство, которое потенциально (в определенных социальных условиях) может привести к появлению проблем, ста­вящих под сомнение само существование законной власти и госу­дарства. Так, на январь 2009 г. 55,5 % опрошенных заявили, что коррумпированность и взяточничество являются факторами, мешающими повышению авторитета государственных служащих.1

Коррупция не является каким-то национальным феноме­ном2. Об этом говорят документы международного права, многие из которых стали частью законодательства Российской Федерации: Резолюция ООН «Коррупция в сфере государственного управле­ния» (1996 г.), Декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточ­ничеством в международных коммерческих операциях» (1996 г.), Конвенция ООН «Против коррупции» (ратифицирована Феде­ральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (1999 г.)3. Исходя из норм, содержащихся в этих международных актах, Фе­деральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера­ции в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединен­ных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии корруп­ции» внесены существенные поправки в 26 федеральных законов, в том числе в федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации»1.

В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабре 1979 г., сказано, что коррупция «охватывает совершение или не­совершение какого-либо действия при исполнении обязанно­стей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их неза­конное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие»2.

Неистребимость коррупции, ее функциональный (наряду с дисфункциональным) характер порождают подозрение в том, что она укоренена в государственном аппарате, в системе госу­дарственной и муниципальной службы3. Это подозрение находит свое подтверждение в наиболее распространенном определении коррупции, согласно которому коррупция - это злоупотребление публичной властью в личных интересах в ущерб государственным и общественным интересам4.

Коррупцию нельзя рассматривать как симптом плохого управ­ления. К этому необходимо добавить, что рыночное хозяйство по своей природе является криминологически крайне несовер­шенным и уязвимым социальным организмом5. Следует также понимать неоспоримый факт: поскольку сущность государства допускает конфликт интересов, постольку существует коррупция. А поскольку коррупция укоренена в самой сути государства, по­стольку и цель борьбы с коррупцией не в ее искоренении, а в ее минимизации. Институциональные корни коррупции - в отно­шении между государством и чиновником, которое и позволяет чиновнику злоупотреблять использованием ресурсов государства в двух формах: либо непосредственно в своих интересах (напри­мер, в виде казнокрадства), либо за ренту в интересах других лич­ностей и групп (с помощью взятки и т.д.).

Суть коррупции - подкуп и продажность должностных лиц. Но подкуп этот должен быть не единичным, а, по крайней мере, неоднократным, систематическим[35]. Вступивший в силу с 10 янва­ря 2009 г. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ дал следующее определение кор­рупции: это «злоупотребление служебным положением, дача взят­ки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммер­ческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным инте­ресам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного ха­рактера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами»[36].

Коррупция - опасное антисоциальное и аморальное явление, подменяющее профессиональные этические ценности службы нормами и правилами поведения членов преступного мира[37]. Мож­но различать три вида коррупции:

1) коррупцию как базовый элемент (цель) организованной преступной деятельности преступного сообщества;

2) коррупцию как инструмент (средство) организации преступного сообщества и осуществления преступной деятельности;

3) коррупцию как отдельный эпизод организованной преступности

Первая разновидность коррупции, условно называемая административно-бюрократической, наносит наибольший вред обществу, ибо связана с прямой или косвенной торговлей служеб­ными функциями должностных лиц в целях личного обогащения. Иная ситуация складывается, когда преступная деятельность осу­ществляется благодаря коррумпированию государственного аппа­рата извне. В таких случаях коррупция выступает лишь как сред­ство организованной преступности и может использоваться в ка­честве метода вложения преступно нажитых средств в легальные структуры. Когда коррупция проявляется в виде отдельного эпи­зода преступной деятельности, она более приближается к обыкно­венному взяточничеству. С точки зрения права явление корруп­ции на службе складывается из вполне определенных, конкретных преступлений, предусмотренных уголовным законодательством. К ним относятся такие действия чиновника, как хищение государ­ственных (муниципальных) финансовых средств и государствен­ной (муниципальной) собственности с использованием служеб­ного положения, взяточничество и корыстные злоупотребления властью или служебным положением[38].

Коррумпированность чиновника может выражаться в различ­ных формах:

1) в занятии служащими предпринимательской деятельностью;

2) в получении незаконного вознаграждения либо льгот или услуг за оказание содействия физическими или юридическими лицами с использованием своего служебного положения;

3) в самостоятельном или через представителя участии в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью и т. д.

Коррумпированность чиновников может проявляться в ис­пользовании служебного положения в процессе приватизации государственных и муниципальных объектов в свою собствен­ность либо в собственность иных заинтересованных лиц в обход установленного порядка. Практика последних лет показывает, что в случае акционирования предприятий должностные лица, как правило, завладевают значительным числом акций[39]. Наиболее часто коррумпированность служащих проявляется в совмести­тельстве должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и организаций в коммерческих и предприниматель­ских структурах. Во многих случаях в целях прикрытия собствен­ной деятельности используются подставные лица, чаще ими явля­ются близкие родственники (муж, жена, родители и т.д.)[40].

В настоящее время появляется достаточно большое количество факторов, в том числе массовый уход служащих в коммерческие структуры, способствующих расширению коррупции в системе государственного аппарата, появлению новых форм коррупцион­ного поведения. Например, из-за непродуманности, противоречи­вости правового регулирования внешнеэкономические операции сопровождаются разнообразными корыстными злоупотреблениями. Преступно нажитый капитал незаконно перемещается либо за границу, либо в совместные предприятия, имеющие прямые экономические связи с зарубежными партнерами. Все это осу­ществляется не без помощи коррумпированных должностных лиц в хозяйственном и государственном аппарате[41]. Создалась ситуа­ция, при которой вообще проблематично говорить о какой-либо государственной или коммерческой тайне. Все продается и поку­пается через систему личных связей. Наряду с использованием легальных структур общества, формированием коррумпирован­ных связей с работниками государственных и муниципальных органов устанавливается контроль организованных преступных групп над распределением особо дефицитных и пользующих­ся повышенным спросом товаров, а также товаров, запрещенных в гражданском обороте (наркотики, оружие и пр.). Коррумпиро­ванные чиновники, предавая интересы государства и общества, прикрывают преступников, снабжают их документами, информа­цией, оказывают прессинг на честных работников, ведущих борь­бу с мафией.

Меры по противодействию коррупции на службе можно под­разделить на две достаточно общие группы. В первую группу вхо­дят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным чиновникам), во вторую - с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию среди служащих, с тем безличным коррупционером, в которого может при некото­рых условиях превратиться чиновник. Следует отметить, что борь­ба с коррупцией, целью которой является сам коррупционер, а не коррупция, будет носить характер борьбы Геракла с гидрой, у которой постоянно вырастают новые головы, что обусловливает циклический характер кампаний по искоренению коррупции в ря­дах российского чиновничества, когда борьба против коррупцио­неров нередко перерастает в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг[42].

Вторая группа мер по противодействию коррупции на службе носит превентивный, а не карательный характер, направлена про­тив причин, а не внешних выражений коррупции и поэтому ли­шена многих недостатков, присущих «методу войны». Она может включать обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов власти и каждого служащего; ограничение прав и сво­бод должностных лиц, уполномоченных на выполнение функций государственных и муниципальных органов в той мере, в которой это необходимо для защиты конституционного строя, прав и сво­бод граждан; наём на государственную и муниципальную служ­бу на основе моральных и профессиональных качеств; достойную оплату труда служащих; обязанность чиновников всех рангов де­кларировать имущество; повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов; снижение барьеров вхо­да на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений; наличие прописанных правил, регулирующих вопрос конфликта интересов, и т.д.

Основными государственными мерами по профилактике кор­рупции в России, установленными законодательством, являются[43]:

• антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

• установление в качестве основания для увольнения лица с замещаемой должности государственной или муниципальной службы непредставления либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

• внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное безупречное и эффективное исполнение служащим должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина или при его поощрении;

• развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.