 |
Глава XIII. Основы налогового права 2 глава
|
|
|
|
В Конституции РФ получили закрепление нормы, определяющие компетенцию федеральных, региональных и местных органов власти в области регулирования налоговых отношений (ст. 72).
Через нормы налогового права определяются механизмы исполнения конституционной обязанности по уплате налогов и сборов, которые имеют всеобщий характер. Применение норм налогового права осуществляется в тесной взаимосвязи с толкованием и применением норм Конституции РФ, поскольку в них закреплены исходные начала для отношений, являющихся предметом регулирования налогового права.
Налоговое и гражданское право являются тесно взаимосвязанными элементами правовой системы России. Налоги, являясь одной из форм ограничения права собственности, не могут быть рассмотрены без четкого определения границ гражданско-правовых средств воздействия на имущественные отношения, поскольку общим для налогового и гражданского права является предмет регулирования, а именно имущественные отношения.
Гражданское и налоговое право соотносятся как частное и публичное право и отличаются как способом, так и механизмом воздействия на отношения, являющиеся предметом регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 45.
Как отмечает В.Ф. Яковлев, "столь существенные различия рассматриваемых отраслей права теоретически и практически исключают возможность применения одной отрасли права к другой, т.е. норм, например, налогового законодательства к гражданским правоотношениям или норм гражданского права к налоговым отношениям" <1>.
--------------------------------
<1> Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 42.
|
|
|
Данное положение получило четкое закрепление в п. 3 ст. 2 ГК РФ, в соответствии с которым к имущественным отношениям, которые основываются на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Однако это, по мнению В.Ф. Яковлева, не исключает взаимодействия отраслей права.
В частности, один из вариантов взаимодействия нашел отражение в ст. 11 НК РФ, в соответствии с которой институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства России, используемые в НК РФ, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ. В случаях, когда в налоговом законодательстве применяется, но не раскрывается термин иной отраслевой принадлежности, ему придается то значение, в котором он используется в законодательстве соответствующей отрасли. В ст. 11 НК РФ дается определение обособленного подразделения организации, при этом НК РФ не раскрывает его. Для уяснения его смысла необходимо руководствоваться ст. 209 Трудового кодекса РФ.
Следует отметить, что законодатель при регулировании налоговых отношений предусмотрел возможность использования гражданско-правовых институтов, в частности института залога и поручительства, как способов обеспечения исполнения налоговых обязательств при отсрочке или рассрочке уплаты налогов.
Взаимосвязь налогового и административного права как публичных отраслей права обусловлена общностью используемого метода правового регулирования общественных отношений - императивного. Несмотря на определенную общность в типе правового регулирования, налоговое и административное право имеют и значительные отличия.
Прежде всего отличие заключено в предмете правового регулирования. Налоговое право регулирует имущественные отношения публичного характера, целью которых является аккумулирование денежных средств для финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. В то же время административное право, по мнению профессора К.С. Вельского, "существовало, существует и будет существовать в двух "данностях": в сфере государственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 17.
Налоговое и таможенное право. С принятием нового Таможенного кодекса РФ актуальной стала проблема соотношения норм налогового и таможенного законодательства в части взимания таможенных платежей, каковыми являются таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость и таможенные сборы. Вопрос взаимодействия налогового и таможенного права возникает прежде всего в части установления, введения и взимания таможенных платежей.
В соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ к предмету регулирования таможенного законодательства наряду с отношениями в области таможенного дела относятся отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей. При этом при регулировании отношений по установлению, введению и взиманию таможенных платежей таможенное законодательство Российской Федерации применяется в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Налоговый кодекс РФ определяет, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ.
Таким образом, при применении норм таможенного законодательства следует учитывать, что в части, касающейся нормативно-правового регулирования таможенных платежей (а именно налогов, уплачиваемых при пересечении таможенной границы Российской Федерации), приоритет имеют нормы НК РФ, однако, если налоговое законодательство данные вопросы не регулирует, применяются нормы Таможенного кодекса РФ.
|
|
|
Еще одним важным вопросом при изучении налогового права и применении налогово-правовых норм является характеристика принципов налогового права, под которыми следует понимать исходные положения, формирующие фундаментальную основу налогового права. Впервые принципы налогового права нашли законодательное закрепление в ст. 3 НК РФ и определяются как основные начала законодательства о налогах и сборах.
Принципы налогового права отражают социально-экономическую сущность регулируемых отношений и налоговую политику государства в целом. Как отмечает Конституционный Суд РФ, "принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.
Принципам налогового права придан важный контрольный характер, поскольку любой акт законодательства о налогах и сборах может быть признан правоприменителем в судебном порядке не соответствующим положениям НК РФ, если этот правовой акт противоречит принципам налогового права. Принципы налогового права имеют нормативное закрепление и подлежат непосредственному применению.
А.Н. Козырин справедливо отмечает, что "налоговое право зиждется на основных принципах, как закрепленных в важнейших источниках права... так и существующих в виде норм традиционного характера" <1>.
--------------------------------
<1> Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 77.
|
|
|
Несомненно, что на формирование и развитие института принципов налогового права огромное влияние оказали положения Конституции РФ, многие из которых послужили основой выработки отраслевых принципов налогового права. Соответственно, в рамках института принципов налогового права можно выделить две группы принципов: в первую входят межотраслевые принципы, во вторую следует включить уже собственно отраслевые (специальные) принципы налогового права.
Так, к числу специальных принципов налогового права следует относить следующие наиболее важные принципы:
1) всеобщность налогообложения;
2) равенство плательщиков налогов и сборов;
3) равенство налогового бремени;
4) экономическая обоснованность установления налогов и сборов;
5) определенность налогов и сборов;
6) принцип презумпции добросовестности налогоплательщиков.
Принцип всеобщности налогообложения определяет, что каждый должен принимать участие в уплате налогов и сборов наравне с другими. Данный принцип непосредственно вытекает из положений ст. 57 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Данный принцип в равной степени распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Из указанного принципа следует обязанность каждого субъекта нести бремя формирования финансовых ресурсов государства путем отчуждения части принадлежащего имущества. Тем самым законодательно закреплено, что налоговые обязательства перед государством возникают у всех субъектов налогообложения, а не только у некоторых.
Принцип равенства плательщиков налогов и сборов устанавливает императивный запрет, в соответствии с которым налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Фактически законодатель вводит запрет на установление налогов, которые могли бы вводить дискриминацию по социальному признаку.
Юридическое равенство налогоплательщиков предопределяет недопустимость установления дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала. Таким образом, данный принцип предполагает запрет на установление налогов, имеющих дискриминационный характер по экономическому признаку.
Принцип равного налогового бремени предопределяет необходимость учета фактической способности налогоплательщика нести налоговое бремя, поскольку формально-юридическое равенство каждого члена общества еще не обеспечивает соразмерного распределения налогового бремени. Необходимо учитывать данный принцип непосредственно при определении элементов каждого налога.
|
|
|
Налоги не могут быть произвольными и создавать препятствия в реализации гражданами своих конституционных прав. При этом важно подчеркнуть, что организационно-правовая форма осуществления предпринимательской деятельности не может служить основанием для ограничения использования различных преференций и льгот.
Принцип экономической обоснованности установления налогов и сборов предполагает решение нескольких задач законодателем при установлении налогов и сборов, прежде всего достижения оптимального результата, в соответствии с которым расходы, связанные со сбором налогов и сборов, не превышали доходы. При установлении налогов должны быть определены экономические последствия, которые последуют за ним, прежде всего экономические последствия для налогоплательщиков. При этом при установлении налогов необходимо учитывать фактическую возможность налогоплательщиков нести налоговое бремя в момент введения налога и в долгосрочной перспективе и тем самым прямо или косвенно не создавать препятствий не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.
Принцип определенности налогов и сборов определяет требования к содержанию актов законодательства о налогах и сборах в части, касающейся определения всех существенных элементов налога.
Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. Требование об уплате налога, основанное на акте законодательства о налогах и сборах, не отвечающее требованию определенности налога, незаконно. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах должны толковаться в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
Принцип презумпции добросовестности налогоплательщика. Правовая категория добросовестности получила широкое распространение во всех отраслях права. О возможности использования института добросовестности в публично-правовых отношениях специально указывалось Конституционным Судом РФ <1>, и эта возможность получила развитие в правоприменительной практике. Непосредственно Конституционный Суд РФ вывел категорию добросовестности налогоплательщика из положений п. 7 ст. 3 НК РФ, хотя положения указанной статьи непосредственно на это не указывают. Следует признать обоснованным мнение о межотраслевом характере категории добросовестности <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5211; Определение Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 г. N 138-О "По ходатайству Министерства Российской Федерации по налогам и сборам о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3410.
<2> См.: Щекин Д.М. Юридические презумпции в налоговом праве: Учеб. пособ. / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. С. 81.
Рассматриваемый принцип заключается в заранее установленном законодательном предположении о том, что налогоплательщик, налоговый агент, плательщик сборов надлежащим образом исполнили свои обязательства, что предполагает обязанность налоговых органов доказывать обнаруживающуюся недобросовестность указанных лиц в порядке, установленном НК РФ.
В юридической литературе выделяют и иные принципы налогового права, а именно:
- единства системы налогов и сборов;
- трехуровневого построения налоговой системы России;
- стабильности системы налогов и сборов;
- исчерпывающего перечня региональных и местных налогов;
- эффективности (нейтральности) системы налогов и сборов;
- подвижности (эластичности) системы налогов и сборов;
- оптимальности построения системы налогов и сборов;
- паритета (гармонизации) интересов государства и налогоплательщиков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Налоговое право России: Учебник / Под ред. Ю.А. Крохиной. М., 2004.
Под функциями налогового права следует понимать основные направления правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом регулирования налогового права.
Функции налогового права обусловлены прежде всего необходимостью упорядоченности социально значимых общественных отношений. Для этого налоговое право имеет свое функциональное назначение по упорядочению отношений по установлению, введению, взиманию налогов и сборов, осуществлению налогового контроля, обжалованию актов налоговых органов, действия (бездействия) их должностных лиц, привлечению к ответственности за налоговые правонарушения.
Можно выделить две функции налогового права:
1) регулятивную;
2) охранительную.
Регулятивная функция находит свое выражение в определении прав, обязанностей, ограничений субъектов налогового права.
Например, правовыми нормами устанавливается система федеральных, региональных и местных налогов или определяются основания возникновения, изменения или прекращения налоговых обязательств.
Охранительная функция находит свое проявление в негативном воздействии на субъектов налоговых отношений путем установления налоговой ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных законом. Охранительные функции также проявляются в осуществлении мер налогового контроля.
***
Источники налогового права. В теории права под источниками права понимаются исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придание им юридического, общеобязательного значения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 76.
В правовой системе России источники права находят свое обозначение в Конституции РФ, в которой непосредственно поименованы следующие источники права:
- федеральные конституционные законы;
- международные договоры и принципы международного права;
- федеральные законы;
- указы и распоряжения Президента РФ;
- постановления и распоряжения Правительства РФ;
- конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и иные акты субъектов Российской Федерации;
- правовые акты муниципальных образований.
Источники права любой отрасли или подотрасли права обладают разной юридической силой и на основе этого формируют строго иерархическую систему. Иерархическая система источников налогового права обусловлена прежде всего множественностью источников налогового права и, как следствие, необходимостью определения источников, которые при наличии нескольких правовых источников, регулирующих общественные отношения, определяют источник с большей юридической силой.
Множественность источников позволяет классифицировать их по различным основаниям, например по юридической силе, времени действия, субъектам, территории действия и др.
Источники налогового права России можно представить в виде нормативных правовых актов, которые содержат нормы, регулирующие отношения, являющиеся предметом налогового права.
Источникам налогового права присущи те же свойства, что и источникам иных отраслей права. Рассмотрим общую характеристику источников налогового права.
В юридической литературе система источников налогового права делится на две части:
1) источники, имеющие внутригосударственную природу;
2) международно-правовые источники <1>.
--------------------------------
<1> См.: Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. С. 206.
1. Национальное (внутригосударственное) законодательство. Конституция РФ как источник налогового права является актом высшей юридической силы. Ее высшая юридическая сила проявляется в приоритете над всеми иными нормами, содержащимися в законах и подзаконных нормативных актах, в общеобязательности для всех субъектов, в том, что она является актом прямого и непосредственного действия. Следует признать, что Конституция РФ является отправной точкой, поскольку в ней получили закрепление основополагающие начала налогового права. Прежде всего Конституцию РФ следует рассматривать как главный источник налогового права (см., например, ст. ст. 57, 72, 75 Конституции РФ).
В системе источников налогового права важное место занимают законы.
В Конституции РФ перечислены следующие виды федеральных законов:
- федеральные конституционные законы;
- федеральные законы.
Помимо них федеративным устройством государства обусловлено наличие региональных законов, принимаемых субъектами Российской Федерации. Широкое распространение в России получила такая форма законов, как кодексы. Прежде всего в системе федеральных законов следует выделить НК РФ, который является кодифицированным законом.
Налоговый кодекс РФ состоит из двух частей. По своему содержанию НК РФ является актом прямого и непосредственного действия. В НК РФ предпринята попытка соединить основную массу правовых норм, регулирующих налоговые отношения.
Подзаконные нормативные акты представлены актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, нормативными актами исполнительных органов власти субъектов России.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогами и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Действующее законодательство содержит особое требование для вступления в законную силу нормативных правовых актов, которые относятся к источникам налогового права. В частности, они вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. При этом акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.
В свою очередь, федеральные законы, которыми вносятся изменения в НК РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.
Особую правовую регламентацию получило регулирование вопроса обратной силы законодательства о налогах и сборах.
Специфика заключается в том, что акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют.
Однако акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу. При этом акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.
Немаловажны требования, которые предъявляются к нормативным правовым актам, регулирующим налоговые правоотношения в части соответствия НК РФ.
Требования к нормативным правовым актам в части их соответствия НК РФ обеспечивают стабильность развития законодательства и являются средством обеспечения прав участников налоговых отношений.
В соответствии со ст. 6 НК РФ нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим НК РФ, в случае если такой акт:
- издан органом, не имеющим, в соответствии с НК РФ, права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов:
- отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей либо полномочия налоговых органов, таможенных органов, установленные НК РФ;
- вводит обязанности, не предусмотренные НК РФ, или изменяет определенное НК РФ содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
- запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ;
- запрещает действия налоговых органов, таможенных органов, их должностных лиц, разрешенные или предписанные НК РФ;
- разрешает или допускает действия, запрещенные НК РФ;
- изменяет установленные НК РФ основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
- изменяет содержание понятий и терминов, определенных в НК РФ, либо использует эти понятия и термины в ином значении, чем они используются в НК РФ;
- иным образом противоречит общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений НК РФ.
Важнейшим для правильного уяснения проблемы источников налогового права является уяснение терминологии, которую использует законодатель при обозначении законодательного массива, регулирующего налоговые правоотношения. Налоговый кодекс РФ определяет состав законодательства как законодательство о налогах и сборах.
Федеральное законодательство о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В отличие от ранее действующего налогового законодательства, которое включало в себя законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, современное налоговое законодательство получило строго очерченные границы.
Налоговый кодекс РФ как кодифицированный федеральный закон устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе:
- виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;
- основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
- принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов и сборов;
- права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;
- формы и методы налогового контроля;
- ответственность за совершение налоговых правонарушений;
- порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц. Указанные отношения не могут регулироваться иными федеральными законами, а только НК РФ.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования наделены полномочиями в сфере регулирования налоговых правоотношений в рамках полномочий, предоставленных НК РФ и БК РФ. Налоговое законодательство субъектов Российской Федерации состоит из законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.
В свою очередь, НК РФ в качестве актов муниципальных образований называет только акты представительных органов муниципальных образований. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеет усеченный характер, поскольку они лишены возможности устанавливать, вводить и взимать налоги и сборы, не установленные НК РФ.
Акты налогового законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны отвечать следующим требованиям:
- соответствовать нормам НК РФ;
- иметь территориальную ограниченность в пределах субъекта или муниципального образования;
- иметь форму законов и правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Несмотря на то что в Конституции РФ заложен принцип налогового федерализма, современное законодательство о налогах и сборах пошло по пути жесткой регламентации компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения. Прежде всего это необходимо для обеспечения единства налоговой системы Российской Федерации, что является необходимым элементом функционирования всей финансовой системы Российской Федерации. Следует отметить, что в условиях проводимой административной и бюджетной реформы роль региональных и местных бюджетов в обеспечении интересов граждан резко возрастает.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов, дают письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.
В целях обеспечения контроля за соблюдением законности в сфере правотворческой деятельности в области налогов и сборов на органы власти субъектов Российской Федерации и органы муниципальных образований возлагается обязанность представлять информацию и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и отмене региональных и местных налогов в Минфин России и ФНС России, а также в финансовые органы соответствующих субъектов Российской Федерации и территориальные налоговые органы.
|
|
|
