 |
Конфликтная модель. Кроазье
|
|
|
|
Он акцентирует роль бюрократии в борьбе за власть, происходящую как в рамках общества, так и в отдельных социальных группах.
Французский социолог Мишель Крозье утверждает, что власть бюрократии основана на доступе к информации: бюрократическая структура организована таким образом, что люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты деятельности и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе. Во всех социальных группах происходит непрерывная борьба за власть, которую необходимо сдерживать, иначе деятельность группы будет парализована. Некоторые свойства бюрократии способствуют урегулированию конфликтов. К ним относятся система распределения власти, а также четко определенные роли и методы работы. В результате бюрократическая структура способствует укреплению дисциплины и улаживанию споров.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ.
Государственная услуга - реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству “конечный продукт” органов исполнительной власти. Обеспечение оптимального предоставления этого “конечного продукта” на основе использования современных информационных технологий - это функция “электронного государства”. Следует отличать государственную услугу от функции.
Государственная услуга и государственная функция отражают процессы взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в инициаторе взаимодействия:
1) если инициатором взаимодействия является ОРГАН ВЛАСТИ (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;
|
|
|
2) если инициатором взаимодействия является ГРАЖДАНИН, ОРГАНИЗАЦИЯ (например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой. [1]
Функция – регулярная деятельность ОИВ, направленная на полноценное исполнение законодательно предписанных соответствующему уровню власти полномочий, в обязательном порядке имеющая результирующий выход, получателем которого выступает внешний для данного органа субъект (физические, юридические лица, органы власти).
Государственная услуга – деятельность уполномоченного органа по исполнению запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также предоставлении документированной информации.
Качество государственной услуги – совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять потребности получателя в отношении содержания (результата) услуги.
Качество государственного обслуживания – совокупность характеристик процесса и условий оказания услуги, обеспечивающих удовлетворение потребности получателя в отношении процесса оказания услуги.
Реестр государственных услуг - перечень государственных услуг, формируемый органами исполнительной власти в соответствии с их функциями. Реестр государственных услуг после прохождения экспертизы в экспертной группе при Комиссии по проведению административной реформы утверждается руководителем органа исполнительной власти. Предварительная экспертиза реестра государственных услуг необходима для пресечения навязывания обществу избыточных государственных услуг. В реестр государственных услуг входят услуги, которые связаны со взаимодействием с гражданами (организациями).
|
|
|
Выделяются следующие признаки публичных услуг:
1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности (направлены на реализацию общественных интересов);
2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;
3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;
4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.
ü Государственная услуга оказывается государственными органами или уполномоченными ими структурами;
ü публичные услуги предоставляются наряду с государственными и негосударственными организациями. П
Государственные услуги в РФ предоставляются на основании установленных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ требований к качеству и доступности государственных услуг.
При оказании государственных услуг через коммерческие и некоммерческие организации, в том числе федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, соответствие качества и доступности государственных услуг установленным требованиям обеспечивают уполномоченные федеральные органы исполнительной власти путем осуществления контроля и надзора за предоставлением государственных услуг этими организациями. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают опубликование перечня государственных услуг, оказываемых бесплатно и на платной основе, цен на услуги, а также требований к качеству и доступности государственных услуг.
Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти (Бюджетный кодекс).
Орган, оказывающий государственную услугу, -
ü орган государственной власти, орган МСУ, наделенный соответствующим государственным полномочием;
ü организация, уполномоченная оказывать государственную услугу на основании правового акта органа государственной власти или договора о выполнении работ или оказании услуг для государственных нужд.
|
|
|
Значительную часть услуг (публичные услуги в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры и т.п.) органы государственной власти и органы МСУ оказывают не непосредственно, а через профильные государственные учреждения и организации.
ДИСФУНКЦИИ БЮРОКРАТИИ.
Источник: Социология: Учебник для студентов вузов.— М.: “Академический Проект”, Издательская корпорация “Лотос”, 1999.-382с.
Социологи употребляют слово " бюрократия " в нейтральном смысле. Но это не значит, что они не учитывают как положительные, так и отрицательные стороны бюрократии. Они идут дальше поверхностных суждений и стремятся дать глубокий анализ бюрократии. Первым это сделал Карл Маркс, а позже Макс Вебер. К.Маркс считал бюрократию привилегированным слоем служащих, призванным осуществлять власть и господство в организации. Основной компонент сознания бюрократии - чувство статуса, принадлежность к властвующей элите. К важнейшим чертам бюрократии относятся иерархичность, жесткая регламентация в отношениях между институтами и группами, многоступенчатость в передаче информации, конформизм и авторитарность сознания и поведения. Так как бюрократия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Макс Вебер считается родоначальником мировой социологии бюрократии. Он раскрыл анатомию формальной организации, исторические черты эволюции бюрократии как особого социального института, но он не затронул неформальную структуру бюрократии.
Мишель Крозье утверждает, что власть бюрократии основана на доступе к информации: бюрократическая структура организована таким образом, что люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты деятельности и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе.
Описанные модели говорят об одной системе управления, в рамках которой существует 3 наиболее значимые характерные черты:
|
|
|
Ø Все модели рассматривают бюрократию как определенную группу в системе государственного управления;
Ø Смысл бюрократии зависит от особого характера ее отношения с политической властью. Признается значимость политического контроля над бюрократией как системой управления;
Ø Отмечаются серьезные провалы бюрократии (проблемы, дисфункции бюрократии).
Функции неформальной структуры изучил Э. Мэйо. Он показал, что в реальности люди обращаются друг к другу не только и не столько как должностные лица, сколько как индивиды, устанавливающие между собой первичные, доверительные отношения, часто нарушая или обходя законные нормы и правила, не обращая внимания на иерархические статусы. Чиновники нередко пренебрегают служебными обязанностями, выдвигая на первый план личные, неофициальные отношения. Они нарушают закон, чтобы помочь тому, кто вызывает у них симпатии. Нарушения, встречающиеся в работе налаженного механизма бюрократии, социологи называют дисфункциями. Их изучению посвятили свои исследования Ф. Селзник, Р. Мертон, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс. Каждый раз, когда бюрократия теряет свою эффективность, причиной выступают дисфункции. Их нет в идеальной бюрократии. Вмешательство человеческого фактора — эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных норм и ценностей — одна из разновидностей дисфункции. Чиновник в бюрократической организации делает карьеру не обязательно так, как требуют того формальные правила и нормы. "Сделать карьеру" означает для многих чиновников в Германии осесть в молодые годы в тепленьком местечке. Каста чиновников пользуется неслыханным преимуществом — они не подлежат увольнению. Чтобы предотвратить возможность подкупа, чиновникам запрещается брать подарки. Этот формальный запрет они успешно обходят, взимая наличными. Издаются строгие инструкции, пресекающие взяточничество. Но чиновников контролируют сами чиновники. Взяточничество — один из самых древнейших элементов бюрократической организации. Само это явление возможно там, где существуют должности и должностные лица, распределяющие социальные блага.
Основу бюрократии составляет формальная организация, т.е. система предписанных ролей, целей, статусов, функций и стандартов деятельности. Стержнем формальной организации, по мысли Роберта Дабина, выступает особый код поведения чиновников, включающий нормы, правила и процедуры. Каждый из них знает или должен знать, в чем состоит круг его обязанностей, каковы его права и ответственность, что и как он должен делать на своем рабочем месте. Кроме того, чиновник, занимающий определенное место в иерархии, стремится знать, как ему вести себя с выше- и нижестоящими, на какой ступеньке управленческой лестницы он стоит, какова ее социальная значимость. Иначе говоря, он должен получить ответ на вопрос о своем организационном статусе. Статус демонстрирует его персональное превосходство в сравнении с другими чиновниками. Статус ранжирует чиновников и отношения между ними на паритетные и приоритетные. В зависимости от того, высоким или низким статусом обладает данный чиновник, будут различаться церемониальные формы организационного поведения: с кем здороваться в первую очередь, в какой форме обращаться с просьбой к начальнику и т.п. Если речь идет о служебном церемониале, т.е. правилах обращения и общения, то они определяются особым документом, который называется инструкцией. В организации она сведена к минимуму общих положений или практических рекомендаций, которые охватывают далеко не всю сферу поведения. Кроме инструкций, т.е. совокупности формальных правил, существуют еще неформальные правила. Их называют негласными нормами поведения, обычаем или конвенциональными нормами. Считается неприличным фиксировать на бумаге, скрепляя ее подписями и печатями, например, церемонию общения с начальником или обращение, в частности, личное поздравление с Новым годом.
|
|
|
Другая черта должностной иерархии — ритуал. Как любая форма демонстративного поведения, он связан с особым пониманием бюрократами престижа, статуса, авторитета, выполняемых функций. Ритуал освящает и приподнимает обычные действия, придает им торжественность, вносит элементы праздничности, тем самым превращая их в предмет, недосягаемый для критики и сомнений. Ритуал сакрализирует рутинные действия чиновников, придает им особую значимость и ценность.
Ритуальные аспекты почитания были на высоте в двух культурах — в современной Японии и в Древнем Египте. У древних египтян ритуал был наполнен глубоким религиозным смыслом. Это и понятно, так как первоначально жречество и чиновничество мало различались: жрецы поучали гражданские чины, а гражданские чиновники отправляли жреческие функции. Поэтому обращение к «чину» в какой-то степени было равнозначно обращению к "богу". Имени фараона вообще не полагалось упоминать всуе. Вместо него говорили "великий дом", "жизнь ему, здравие и благополучие". Царь не умирал, а "заходил в свой вечный горизонт". Отсюда один из древ постоянных титулов царя — "живущий вечно". Коронация означала момент вступления царя в непосредственное общение с божеством и обставлялась особенно пышно. Церемониал сопровождался символическими действами, например, прикосновением губами к груди божества и присвоением материальных символов власти — львиного хвоста, диадемы с фигурой страшной змеи, царской короны. Элементы древней коронации сохранились в современных служебных церемониях и сегодня, в частности, в церемонии приведения к присяге президента страны.
В своих посмертных автобиографиях, начертанных на стенах гробниц, вельможи перечисляли не только свои заслуги, но и царские милости. Странным в древних обычаях является только заупокойный характер дарений. Но смысл и функция одаривания за службу сохранились неизменными в течение пяти тысяч лет. И сегодня за преданность чиновников награждают многочисленными орденами и медалями, высокими званиями, юбилейными подарками, как и прежде, начальство одаривает подчиненных не из личных средств, а за казенный счет. Хотя услуги оказываются им лично. Одаривание может принимать материальную и нематериальную форму. Это могут быть знаки особого расположения высокого лица, одобрительные жесты, взгляды.
Пережитки подобного ритуала — современные приемы "задабривания" начальства, скажем, намерение потереть ему спинку в бане, сбегать в магазин за дефицитным товаром. Одаривание и знаки милости отличаются от другого элемента бюрократической жизни. Это льготы, которые не входят в содержание церемониала. Льготы и привилегии имеют социальную или экономическую природу, они служат формой либо освобождения от каких-то повинностей (бесплатный проезд, постой, кормление), либо дополнительных выплат или милостей.
Взятка выступает ложной формой ответной реакции подчиненного на расположение начальника. Во-первых, взятка является не оплатой, а авансом — своеобразным выпрашиванием (покупкой) будущих милостей. Во-вторых, взятка не имеет юридического оправдания. То, что покупается за взятку, входит в круг должностных обязанностей, например, быстрое оформление документов, которое чиновником намеренно тормозится. Во всем цивилизованном мире мздоимство преследуется законом как то, что нарушает рациональные принципы управления, вносит дисфункции. Взятка ставит вышестоящее лицо в зависимость от нижестоящего, первый подпадает под власть второго, ибо должен ответить ему каким-то знаком особого расположения: ускорить решение вопроса или решить тяжбу в его пользу. Взятка часто служит средством сделать карьеру, продвинуться по службе раньше других. Но нарушение равенства среди подчиненных, если оно происходит по инициативе нижестоящего, а не начальника, подрывает основы иерархии. В конечном счете взятка есть присвоение не принадлежащих тебе прав одаривать должностное лицо, покушение на привилегии начальника, косвенный способ распределения богатства (льгот и привилегий) в пользу одних и в ущерб другим.
Становление советской бюрократии в течение 70 лет происходило на фоне усиления вербальных символов и ослабления значимости реальных поступков. Речи партийных деятелей, правительственные постановления, отчетные доклады съездам партии, официальные пресса и литература демонстрировали образцы канцелярита и угодничества. Бюрократическая риторика, сошедшая с высокой трибуны, продолжала жить в лозунгах и призывах, украшавших улицы и площади каждого города, в парадных рапортах предприятий, в приукрашивании статистических данных о развитии народного хозяйства.
|
|
|
