 |
Организация аукциона при подрядных торгах
|
|
|
|
подрядные торги строительство
В соответствии с частью 4.1 статьи 10 Федерального закона № 94-ФЗ размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для государственных или муниципальных нужд осуществляется путем проведения аукциона в электронной форме.
Исключение составляют работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных и технически сложных объектов. К данным объектам, перечень которых установлен ст.48.1 Градостроительного кодекса РФ. Это:
) объекты использования атомной энергии (в том числе ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ);
) гидротехнические сооружения первого и второго классов, устанавливаемые в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений;
) линейно-кабельные сооружения связи и сооружения связи, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
) линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением 330 киловольт и более;
) объекты космической инфраструктуры;
) аэропорты и иные объекты авиационной инфраструктуры;
) объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;
) метрополитены;
) морские порты, за исключением морских специализированных портов, предназначенных для обслуживания спортивных и прогулочных судов;
) тепловые электростанции мощностью 150 мегаватт и выше;
) опасные производственные объекты.
Заказчик, уполномоченный орган вправе самостоятельно решать вопрос, проводить открытый аукцион обычным способом или в электронной форме.
|
|
|
Проведение открытого аукциона в электронной форме возложено на специального субъекта - оператора электронной площадки.
Обмен документами и сведениями осуществляется только в электронной форме через электронную площадку. Какие-либо переговоры и прямые контакты заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации с участниками размещения заказа не допускаются. В случае нарушения указанного положения аукцион по иску заинтересованного лица может быть признан недействительным.
Для обеспечения доступа к участию в открытом аукционе оператор электронной площадки проводит аккредитацию участников размещения заказа и ведет реестр участников размещения заказа, получивших аккредитацию.
В настоящее время предусмотрено разделение заявки на участие в аукционе в электронной форме на две части, которые представляются оператору электронной площадки в форме двух электронных документов. В первой части заявки содержатся все требуемые сведения о товаре, а во второй - сведения об участнике размещения заказа.
Ранжирование сделанных предложений о цене контракта осуществляется на основании первой части заявки, в которой не указано лицо, подавшее заявку, и лишь после проведения аукциона аукционная комиссия, получив от оператора вторую часть заявки и проверив соответствие содержащихся в ней сведений об участнике аукциона, получившем первое место, требованиям закона, принимает решение о выборе победителя аукциона. Данное нововведение направлено на обеспечение объективности выбора победителя аукциона.
Общее понятие аукциона содержится в ГК РФ. Согласно п. 4 ст. 447 Кодекса выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. В отличие от конкурса единственным критерием выбора победителя аукциона является цена. Содержащиеся в ГК РФ правила рассчитаны на торги, которые проводит продавец, то есть торги нацелены на повышение цены. В Законе о размещении заказов предусмотрены торги покупателя, то есть торги направлены на понижение цены, поэтому победителем признается участник, предложивший самую низкую цену контракта. Однако существо аукциона от этого не меняется и критерием выбора победителя аукциона остается предложенная участником цена. Согласно ч. 4 ст. 10 Закона о размещении заказов размещение заказов путем проведения аукциона осуществляется при закупке технически несложных товаров, работ, услуг, имеющихся в свободной продаже на рынке, то есть если товары и работы производятся, услуги оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам.
|
|
|
Распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2008 года № 23б-р утвержден перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.
Вместе с тем частые изменения Закона о размещении заказов (с момента принятия внесено уже более десяти), в том числе касающиеся оснований проведения аукциона, свидетельствуют об отсутствии у законодателя разработанной концепции по развитию системы государственных и муниципальных закупок, в том числе и четкой позиции в отношении критериев проведения аукциона. Так, вызывает сомнение целесообразность правила о размещении заказов путем проведения аукционов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, поскольку предложения претендентов по таким сложным работам подлежат сопоставлению не только по цене.
Сопоставление перечня документации о конкурсе (ст. 22) и аукционе (ст. 34) показывает, что больших различий в требуемых документах и сведениях нет. Это означает, что различие между конкурсом и аукционом нивелируется.
Более того, перечень документов и сведений для участия в открытом аукционе в электронной форме (в том числе о соответствии предложения изображению товара и об осмотре образца или макета товара, на поставку которого размещается заказ) свидетельствует о сложности размещаемого заказа: нужны личные контакты, разъяснения выдвигаемых заказчиком требований к поставляемым товарам. Поэтому обеспечить достижение цели проведения аукциона в электронной форме, состоящей в упрощении процедуры размещения заказа, экономии времени и бюджетных средств, доступности к торгам любого заинтересованного лица, прозрачности проводимых процедур, действующие правила проведения аукциона не могут.
|
|
|
Большое значение для проведения аукциона в электронной форме имеют новые правила о широком применении средств информационных технологий на всех этапах размещения заказов. Введение данных правил -одно из средств реализации приоритетного направления государственной политики - создания информационной инфраструктуры.
Преимущества проведения аукционов в электронной форме достаточно очевидны - это значительно снижает возможность коррупционных проявлений, обеспечивает конфиденциальность поступающей информации, препятствует сговору между участниками и др.
Не случайно, к примеру, практика проведения аукционов в электронной форме в крупных городах показывает значительное расширение круга лиц, принимающих участие в торгах (по существу, из всех регионов России), что приводит к высокому уровню конкуренции между ними и снижению начальной цены от 10 до 75 процентов.
В целях скорейшего распространения электронной цифровой подписи и внедрения ее в практику деятельности органов государственной власти признано необходимым сформировать систему удостоверяющих центров. Такая система должна обеспечивать федеральным органам государственной власти, населению и организациям физическую и ценовую доступность услуг удостоверяющих центров, доверие участников взаимодействия к ее надежности.
Правительством РФ предпринимаются определенные меры по использованию информационных технологий в сфере государственных и муниципальных закупок. Так, распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2006 года № 229-р был создан официальный сайт для распространения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд. Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2007 года № 147 утверждено Положение о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами.
|
|
|
Новым шагом в развитии законодательства об обеспечении электронных форм взаимодействия в сфере государственных и муниципальных закупок следует считать Положение о пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме, и требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 марта 2008 года № 179, однако в нем не решен весь комплекс вопросов проведения открытых аукционов в электронной форме.
Закон о размещении заказов использует понятие «электронная площадка», под которой понимается сайт в сети Интернет, на котором проводятся открытые торги в электронной форме (ч. 2 ст. 4).
Обеспечение функционирования электронных площадок возложено на операторов электронных площадок, а условия их функционирования должны быть определены Правительством РФ (ч. 31 ст. 65).
Электронный документооборот, связанный с проведением открытого аукциона в электронной форме, должен осуществляться только через электронные площадки (ч. 9 ст. 412). Электронная площадка может рассматриваться не только как сайт в сети Интернет, хотя данное понятие в нормативном порядке не закреплено, а в качестве информационной системы специального назначения.
Необходимо также отметить специальное правило ст. 4112 Закона о размещении заказов, которое отражает специфику аукциона, проводимого в электронной форме. Особенность заключения контракта с победителем аукциона, проводимого в электронной форме, состоит в том, что оферта и акцепт направляются сторонами друг другу через оператора электронной площадки.
В соответствии с п. 1 ст. 433 ГК РФ договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. А в ч. 8 ст. 4112 Закона о размещении заказов установлено: государственный или муниципальный контракт считается заключенным с момента направления оператором электронной площадки участнику открытого аукциона подписанного заказчиком контракта.
|
|
|
Обеспечение проведения открытого аукциона в электронной форме возложено на оператора электронной площадки. В связи светим возникают вопросы о статусе данного субъекта, разграничении осуществляемых им функций с функциями других субъектов, в частности аукционной комиссии.
Согласно ст. 411 Закона о размещении заказов оператором электронной площадки может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения или места происхождения капитала или индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в установленном порядке на территории РФ, которые владеют электронной площадкой, имеют необходимые программно-аппаратные средства для ее функционирования.
До отбора операторов в указанном порядке Правительство РФ вправе определить операторов на право заключения государственных контрактов для федеральных нужд в соответствии с главой 31 Закона о размещении заказов (ч. 2 ст. 65).
Таким образом, должен осуществляться конкурентный отбор оператора электронной площадки путем заключения с ним договора.
Оператор электронной площадки, по существу, совмещает функции оператора информационной системы с иными функциями.
Важность задач, возлагаемых на оператора электронной площадки, объясняется особенностями электронной формы взаимодействия лиц при проведении аукциона в сети Интернет, необходимостью применения специального программного и аппаратного оборудования, которое должно соответствовать требованиям законодательства о техническом регулировании.
Анализ правил главы 31 Закона о размещении заказов показывает, что оператор электронной площадки выполняет комплекс различных функций. Прежде всего, он должен гарантировать доступность информации, которую предоставляет участникам торгов без взимания платы (ч. 6 ст. 412).
Оператор обязан обеспечить бесперебойный обмен электронными документами и сообщениями. В соответствии с ч. 9 ст. 412: если Законом предусмотрено, что заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация должны направлять документы и сведения участнику размещения заказа или участник размещения заказа - соответственно заказчику, в уполномоченный орган, специализированную организацию, такой электронный документооборот осуществляется через электронную площадку.
Для предоставления услуг оператору электронной площадки необходимо получить лицензию, как того требуют Федеральный закон от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» и иные нормативные правовые акты. На него распространяются обязанности, предусмотренные п. 6 ч. 4 ст. 16 ФЗ «О связи».
Однако в отличие от услуг оператора связи, которые носят фактический характер, услуги оператора электронной площадки помимо этого имеют юридические последствия. Так, для получения доступа к участию в аукционе в электронной форме участникам размещения заказов требуется пройти процедуру аккредитации на электронной площадке, которую осуществляет оператор электронной площадки. Перечень необходимых для этого документов и сведений установлен ст. 413 Закона о размещении заказов (заявление, копия выписки из единого государственного реестра юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, копии учредительных документов и др.).
Аккредитация участника размещения заказа на электронной площадке осуществляется сроком на три года. Участник, получивший аккредитацию на электронной площадке, вправе участвовать во всех открытых аукционах в электронной форме, проводимых на такой электронной площадке. За три месяца до окончания срока аккредитации участник размещения заказа не вправе подавать заявку на участие в аукционе.
В соответствии со ст. 414 Закона о размещении заказов на оператора возложена обязанность по ведению реестра участников размещения заказов, получивших аккредитацию на электронной площадке.
Как уже было сказано, новыми правилами установлено обязательное требование об обеспечении заявки на участие в аукционе в электронной форме (ч. 5 ст. 411). В связи с этим оператор должен обеспечить открытие счета для проведения операций по обеспечению участия в открытых аукционах в электронной форме.
Участник размещения заказа вправе распоряжаться денежными средствами, которые находятся на таком счете, но при подаче заявки на участие в аукционе оператор обязан осуществить блокирование операций по счету для проведения операций по обеспечению участия в открытом аукционе подавшего заявку участника размещения заказа.
Данные правила нуждаются в разъяснении и более детальном регулировании. В частности, неясен порядок открытия счета и осуществления блокирования оператором электронной площадки операций по счету.
Согласно ч. 1 ст. 411 Закона о размещении заказов оператор электронной площадки организует проведение аукциона в электронной форме. Таким образом, в отличие от «обычного» аукциона при аукционе в электронной форме часть функций аукционной комиссии согласно новым правилам возложена на оператора.
Оператор обязан собирать заявки на участие в аукционе, проводить проверки соответствия полученных заявок по формальным основаниям и срокам соблюдения установленным требованиям. Оператор осуществляет возврат не соответствующих требованиям закона заявок по основаниям, установленным законом, и сообщает участнику причины возврата заявок (чч. 13, 14 ст. 418), проводит блокирование операций по счету участника, открытому для проведения операций на аукционе, в отношении денежных средств в размере обеспечения заявки на участие в аукционе (ч. 11 ст. 418).
Оператор направляет первую часть заявок заказчику, уполномоченному органу не позднее дня, следующего за днем окончания срока подачи заявок на участие в аукционе (ч. 17 ст. 418).
Аукционная комиссия проверяет первые части заявок по содержанию (ст. 419) и принимает решение о допуске к участию в аукционе и признании участника размещения заказа участником аукциона (ч. 3 ст. 419).
Составление протокола рассмотрения первых частей заявок возложено на аукционную комиссию (ч. 6 ст. 419).
В отличие от «обычного» аукциона, проводимого аукционной комиссией, аукцион в электронной форме проводит оператор (ст. 4110). Здесь имеется в виду проведение самой процедуры открытого аукциона в электронной форме.
В свою очередь, аукционная комиссия рассматривает вторые части заявок на участие в аукционе и принимает решение о соответствии или несоответствии заявки на участие в открытом аукционе требованиям, установленным документацией об открытом аукционе в электронной форме, в порядке и по основаниям, предусмотренным законом (ч. 2 ст. 4111).
Аукционная комиссия составляет протокол итогов проведения аукциона (ч. 8 ст. 4111). Для принятия данного решения она рассматривает вторые части заявок, в которых указываются сведения об участниках аукциона, а также содержащиеся в реестре участников размещения заказа, получивших аккредитацию на электронной площадке, сведения о подавшем заявку участнике (ч. 2 ст. 4111).
Представляется, что при упомянутой процедуре происходит дублирование функций оператора и аукционной комиссии, поскольку для получения аккредитации оператором проводится проверка участника на соответствие его требованиям, установленным законом.
Таким образом, отличительная особенность аукциона в электронной форме состоит в возложении части полномочий аукционной комиссии на оператора электронной площадки.
Контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов операторами электронных площадок, как и другими субъектами в данной сфере, осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ст. 17), которым является Федеральная антимонопольная служба.
Вместе с тем следует отметить, что п. 1 ч. 9 ст. 17 Закона о размещении заказов в новой редакции не учитывает, что на оператора электронной площадки согласно внесенным изменениям и дополнениям возложены новые функции по проведению аукциона, а среди лиц, которым контролирующий орган вправе направить обязательные для исполнения предписания, не указаны операторы электронных площадок, поэтому ст. 17 необходимо привести в соответствие с правилами главы 31.
Правила об аукционе в электронной форме направлены, прежде всего, на защиту интересов государства и достижение цели не допустить коррупции при закупке товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. Однако, как представляется, баланс интересов государства и муниципальных образований (которые выражают заказчики) и участников размещения заказов нарушен. Внесенные изменения и дополнения значительно усложняют доступ заинтересованных лиц к участию в аукционе в электронной форме. Данный вывод сделан в связи с введением процедуры аккредитации и ведения реестра участников размещения заказов, требующей подачи большого количества документов и сведений для обеспечения доступа к одной электронной площадке, а электронных площадок, на которых проводятся торги, представляющие интерес для участника, может быть много.
Ведение реестра аккредитованных участников означает, что только ограниченный круг заинтересованных лиц подлежит допуску к участию в аукционе. Принцип равного доступа к торгам, на которых зиждется проведение аукциона, при введении новых правил его проведения не соблюдается.
Барьером на пути к участию в аукционе служит и требование об электронной цифровой подписи, процедура получения которой у удостоверяющего центра достаточно сложна. Недостатком Закона о размещении заказов является отсутствие возможности применения альтернативных электронной цифровой подписи аналогов собственноручной подписи, тогда как иные законодательные акты, в том числе Гражданский кодекс РФ, допускают применение и других «заменителей» собственноручной подписи.
Вместе с тем введенные Законом о размещении заказов подробные правила проведения аукционов в электронной форме в сфере государственных и муниципальных закупок следует, несомненно, расценивать положительно, поскольку они направлены на реализацию проводимой государством политики по всемерному внедрению телекоммуникационных средств связи в деятельность государственных и муниципальных органов.
|
|
|
