Возрастание социальной роли миграционной политики

Миграционная политика — важный элемент экономической и социальной политики. Европейский Союз, например, уделяет особое внимание иммиграционной политике как одной из опор интеграции[83]. США и Канада придают очень серьезное значение ежегодному селективному приему мигрантов. Понятие «миграционная политика» становится все более объемным и включает дифференцированные сферы деятельности. Как часть социальной политики, миграционная политика — это не только управление миграционными потоками, но и создание селективных механизмов, а также деятельность по интеграции иммигрантов в общество пребывания, т. е. социальная и воспитательная работа с иммигрантами и населением, формирование толерантных взглядов.

Именно такая социальная составляющая миграционной политики утвердилась в Бельгии, Дании, Германии и некоторых других странах. Для ее обеспечения принимаются правительственные программы интеграции мигрантов, вырабатываются критерии приема иммигрантов, обучаются специалисты по социальной работе. Даже курсы по языку в Голландии, Бельгии, Германии, организуемые государством для мигрантов, не только направлены на изучение языка, но также носят характер работы по интеграции в общество. Не случайно создавались специальные органы государственной власти, в том числе на уровне министерства по интеграции (Германия), министерства абсорбции (Израиль), управлений интеграции (Швеция).

В России пока только идет становление подобной миграционной политики. На данном этапе нередко социальные задачи миграционной политики отступали на задний план перед задачей преодоления тяжелой демографической ситуации и развития экономики. Существовало Министерство по делам СНГ, которое вело работу с соотечественниками, влияя на геокультурное окружение России. Существовал самостоятельный орган — Федеральная миграционная служба (около 7 лет), потом он был расформирован и его вопросы переданы в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ. Затем и это министерство было устранено, а миграционные вопросы были рассредоточены по разным министерствам: связи с соотечественниками — МИД, миграционный контроль — МВД, социальные проблемы беженцев и вынужденных переселенцев — Министерство труда и социального развития РФ (позднее Министерство здравоохранения и социального развития РФ). Туда же перешли и функции бывшего органа власти по социальной защите мигрантов. Отдельные вопросы решает существующее с 2004 г. Министерство регионального развития РФ. Изъяны такого искусственного разделения отражаются в ухудшении отношения к мигрантам, прямо и опосредованно влияют на рост нелегальной миграции, мигрантофобии, национальных конфликтов, нарушений прав иммигрантов.

Миграционная политика России, как и многих других государств, сочетает в себе элементы консервативные (закрытость) и либерально-рыночные (селективная открытость). Уровень открытости зависит в основном от состояния рынка труда, социальной политики, от готовности того или иного общества к социокультурной нейтрализации и интеграции миграционных потоков, наличия специалистов по социальной работе. Конечный итог миграционной политики — обеспечение встраивания миграционных потоков в структуры идентичности данного общества. Общество, обладающее налаженными механизмами натурализации, аккультурации, профессиональной адаптации мигрантов, устойчивыми структурами идентичности, даже при проведении политики «закрытости» может позволить себе периодически открывать свое пространство для мигрантов, сохраняя при этом стабильность и социокультурную идентичность. В этом вопросе роль социальных работников предстоит еще поднять на необходимую высоту.

Правильная организация миграционной политики — одно из условий безопасности государства и общества, нормального развития экономики. Активность, энергия самоорганизации и идентификации мигрантов в основных жизненных сферах могут дополнять недостаток политики и самоорганизации коренного населения, проявляющийся в социально-демографических потерях, изъянах образовательной системы, нехватке рабочей силы, разрушении духовных факторов, потери мобильности. Если миграционные потоки попадают в резонанс с организующими импульсами государства, то государство само получает большие дополнительные ресурсы. Причем не только в бюджет, но и в поддержание социальной структуры, идентификационную поддержку своего образа, идейной мощи, политического престижа. Повышается активность общества за счет улучшения «низовой самоорганизации» локальных сообществ, что особенно важно, поскольку именно на муниципальном и межмуниципальном уровнях часто обеспечивается эффективное расходование или, наоборот, растранжиривание ресурсов.

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ в 2006 г. поставил демографическую политику на одно из первых мест, выделив направления решения данной политики:

1. снижение смертности населения;

2. миграционная политика;

3. повышение рождаемости.

Такая триада свидетельствует о том, что миграционная политика может стать одним из приоритетов.

В 2000—2006 гг. миграционная ситуация характеризовалась следующими признаками.

1. Происходило снижение внешней и внутренней миграционной активности. При этом направления миграционных потоков, их структура и качественный состав не отвечали стратегическим государственным потребностям.

2. Потенциально иммиграция в Россию из стран СНГ и Балтии становилась все более важным фактором поддержания численности населения страны в условиях естественной убыли населения.

3. Сохранялся стихийный отток населения из Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера в центральные и южные регионы страны, углубляющий диспропорции регионального развития, просчеты социальной политики.

4. Нерегулируемая миграция превратилась в фактор дисбаланса и непродуктивного рассредоточения людских и природных ресурсов страны, обострения социально-гуманитарной ситуации, снижения установок толерантности населения некоторых регионов.

В этих условиях на краткосрочную и среднесрочную перспективу только приток мигрантов позволит восполнить трудовые ресурсы и социально-демографические потери России за 1990-е гг. Но обслуживание процесса миграции должно отвечать определенным требованиям: безопасности, оптимальности, последовательности, преемственности, защиты прав человека. Это должна быть управляемая легальная миграция, сопряженная с соответствующей социальной работой[84]. Нелегальная миграция — в основном результат неустроенности границ, просчетов в политике и законодательстве, работе миграционных служб. В государствах СНГ проживает более 20 млн русскоязычных, представляющих собой наиболее желаемый контингент потенциальных иммигрантов в Россию. По различным оценкам, 4-5 млн чел. из них уже сейчас готовы переехать в Россию и органично натурализоваться в ней. Но для этого необходимо преодолеть ограничительно-карательный подход в миграционной политике, усилившийся в начале 2000-х гг. в связи с террористическими актами. Требуется ускорение начатой реформы миграционной политики в целом, с четким выделением ее социальной составляющей, осуществлением комплексной социальной помощи, способствующей натурализации, профессиональной адаптации, аккультурации мигрантов в российском обществе.

Концептуальная неопределенность влияет и на оценку миграционной политики, а также происходящих в регионах миграционных изменений. Конечно, требует взвешенной оценки влияние миграции на экономическую безопасность, конкуренцию на рынке труда. Трудности создает и чрезмерная концентрация мигрантов в отдельных регионах. Повышенный миграционный приток приводит к усилению конкуренции на рынке труда и росту безработицы. Большой наплыв пришлого населения в принципе может также способствовать ухудшению криминогенной обстановки в принимающем регионе. Но без приема значительного количества иммифантов Россия обречена на дефадацию.

Одним из признаков оздоровления отношения к миграции после начала в России ограничительно-запретительного периода (2000) состоялось обсуждение этих проблем на высшем уровне. В 2002 г. два раза проводились парламентские слушания, посвященные проекту Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Президент стал обращать внимание на миграционные проблемы в своих посланиях Федеральному Собранию. Совет безопасности РФ поставил этот вопрос в повестку дня 17 марта 2005 г. Сделанные рекомендации получили в дальнейшем широкий отклик. Многие рекомендации имели социально-гуманитарный характер и требовали коррекции государственной миграционной политики:

· уточнение Генеральной схемы расселения на территории России и всей градостроительной документации;

· проведение комплексной оценки возможностей регионов по приему и обустройству мигрантов, их социальному обеспечению;

· формирование единой системы госуправления миграционными процессами на федеральном и региональном уровнях;

· сокращение перечня документов, дающих право въезда на территорию России;

· внесение дополнений в Закон «О вынужденных переселенцах» и проект Концепции регулирования миграционных процессов в части расширения перечня категорий, имеющих право на получение статуса вынужденных переселенцев, переселяющихся в пределах одного и того же субъекта РФ;

· привлечение к участию в реализации Федеральной миграционной программы организаций переселенцев и национально-общественных объединений;

· ускорение разработки проектов и принятия законов «О миграции в Российской Федерации», «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации», «О репатриации», «Об иммиграции», «О государственной поддержке переселенческих объединений при общинном обустройстве», внесение изменений и дополнений в законы «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах» и др.;

· подготовка и принятие модельных законов «О правилах пребывания и регистрации граждан на территориях государств — участников СНГ, связанных с миграцией», «О порядке въезда и выезда для граждан СНГ на территориях государств Содружества», «Общие направления миграционной политики государств — участников СНГ», «О принципах регулирования трудовой миграции»;

· объявление миграционной амнистии для тех, кто законно въехал до 2001 г. на территорию Российской Федерации и законно проживает на ее территории;

· разработка мер по обустройству вынужденных мигрантов, включение этих мер в региональные программы социально-экономического развития;

· рекомендации СМИ по объективному освещению положительных фактов обустройства переселенцев, их позитивного вклада в социальное и экономическое развитие российских регионов, формирование у россиян толерантного отношения к мигрантам.

В связи с этим, хотя и не сразу, но все же начались изменения в отношении милиции и миграционных служб к мигрантам. Снова было обращено внимание на программу по воспитанию толерантности, которую прекратили финансировать в 2005 г.

Серьезный шаг в социальной ориентации миграционной политики — снятие многих административных барьеров, используемых чиновниками в своих корыстных интересах, предлагаемое Федеральным законом от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Новые правила, в частности об уведомительной легализации иммигрантов, направлены на создание более благоприятных условий в отношении репатриантов — наших соотечественников, проживших в России много лет, а также трудовых иммигрантов. В июне 2006 г. Президент РФ утвердил своим Указом Программу «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».