Глава 8. Гуманитарно-правовая основа

Гарантии прав мигрантов

В классификации прав мигрантов кроме жизнесферных прав (см. разд. II) следует рассмотреть и такой аспект как гарантирование прав с помощью разных, государственных и негосударственных, механизмов. Гарантии и механизмы реализации, охраны и защиты прав человека в зависимости от способов и субъектов применения разделяются на личные (приватные), коллективные (корпоративные) и эгалитарные (социальные, общественные). Эти механизмы эффективны тогда, когда они сочетаются, находятся в системе взаимодействия. Отсюда любое жизнесферное право, будь то естественно-антропологическое, духовно-культурное или агентно-профессиональное, выступает в зависимости от механизма реализации гарантий также как право индивидуальное (приватное, личное, реализуемое самостоятельно), коллективное (корпоративное, реализуемое с помощью объединения, хозяйствующего субъекта), эгалитарное (общественное). Последнее гарантируется государственными или общественно-государственными структурами, реализуется с их помощью (административно-правовые, судебные, омбудсмен и др.).

Если исходить из реальной гарантированности прав, то для иммигрантов пока условия остаются неравными по сравнению с местными жителями. Индивидуальные способы охраны и защиты прав очень важны, так как человек в ряде случаев сам должен инициировать нормативные, претензионные, судебные и другие механизмы защиты. Но для мигрантов эта инициация механизмов часто блокирована и трудноосуществима. Человек, испытывающий трудности с оформлением документов на регистрацию проживания, существенно ограничен в самореализации как в телесном, территориальном, так и в духовном, профессиональном плане. Он порой полностью зависит от домовладельца, работодателя, миграционной службы, милиционера. Затруднено получение медицинских услуг, гарантированной защиты в суде. Коллективные способы реализации и защиты прав зависят от групповой (национально-культурной, организационной) самоорганизации, например, в землячествах, ассоциациях переселенцев, профсоюзах, с помощью правозащитных организаций. Пока трудно говорить об эффективной коллективной защите, поскольку корпорации хотя и в состоянии кое-что сделать, но порой, наоборот, заинтересованы в беспомощности мигранта. Правда, серьезные позиции приобретают переселенческие организации. К индивидуальным и коллективным механизмам мы еще вернемся в разд. IV учебного пособия. Сейчас же сосредоточимся на значении эгалитарных механизмов (особенно в их государственной форме).

Эгалитарные способы охраны и защиты осуществляются в основном государством пребывания. Много говорят о недостатках таких механизмов. Действительно они еще слабо отрегулированы, к тому же изрядно забюрокрачены. Сам механизм регистрации места пребывания и жительства должен бы защищать мигранта, запустить механизм его социального обслуживания, но на самом деле он, наоборот, закабаляет. Однако без государства невозможно создать действенные гарантии. Предстоит еще формировать эффективные государственные механизмы реализации, охраны и защиты прав иммигрантов. Свое же государство, хотя и обязано защищать граждан-иммигрантов, не всегда приходит на помощь, особенно нелегальным мигрантам, хотя есть посольства, консульства. Возникает еще и надгосударственный механизм: международное сообщество, международные организации усиливают индивидуальные, коллективные (организационные) и эгалитарные гарантии прав мигрантов. Так, группа турок-месхетинцев, превратившихся в России в беженцев, была принята и натурализована в 2005 г. в США. ООН, международные НПО оказывают помощь государствам, в которых пострадали мигранты в результате стихийных бедствий, техногенных катастроф, вооруженных конфликтов.

Неразвитость гарантий и механизмов реализации, охраны и защиты прав, их разобщенность создают серьезные сложности для работы социальных работников и социальных педагогов. Натурализация, аккультурация, профессиональная адаптация мигрантов предполагают учет не только чисто правовых, но и психологических, социально-антропологических аспектов, они не могут решаться эффективно без взаимодействия сотрудников миграционных служб, социальных работников (социальных педагогов) с юристами. Нередко социальному работнику приходится давать юридические консультации мигрантам. Методологической основой взаимодействия юристов и социальных работников в реализации гарантий мигрантов выступает социальная и юридическая антропология. Гарантии прав мигрантов, их натурализации затрагивают объективный и субъективный моменты. Объективный состоит в обеспечении правовой нормативной базы социальных служб, инфраструктуры (регистрация, принятие обращений, проверка данных, оформление справок, свидетельств и удостоверений и др.), подготовке социальных работников. Субъективный — это поддержание достоинства конкретного человека, попадающего в трудные обстоятельства маргинализации и пытающегося натурализоваться в новом сообществе. Сам мигрант (или группа мигрантов), надеясь на свои силы при решении данных вопросов, часто попадает в ситуацию поражения прав. В этом случае правовой аспект тесно переплетается с работой социономов в процессе натурализации, аккультурации, профессиональной адаптации мигрантов.

Важной основой юридических гарантий прав мигрантов выступают конституционные права, прежде всего право на передвижение, выбор места пребывания и жительства в их системной связи с другими конституционно-правовыми нормами. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на регулирование миграции.

Реализация людьми некоторых из этих прав непосредственно стимулирует миграционные процессы. К ним следует отнести права, установленные нормами ч. 1 и 2 ст. 27 Конституции РФ (в том числе право на свободный выезд за пределы России, и для граждан России — право на беспрепятственное возвращение на ее территорию). Право на свободу передвижения и выбора места пребывания (жительства) принадлежит лицам, находящимся на территории России на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранец или апатрид (лицо без гражданства). В отношении иностранцев и апатридов федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Россию вообще может быть только гражданин РФ. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленным в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ возможно ограничение прав и свобод человека и гражданина «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Положения Конституции РФ, регулирующие отношения в сфере миграционных процессов, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах России. Эксперты не раз указывали на то, что миграционное законодательство противоречит Конституции РФ.

Конституция РФ остается правовым ресурсом, позволяющим сверять по ней юридическую практику в миграционных отношениях. В изменении законов о гражданстве и правовом положении иностранцев немалую роль сыграла хорошая перспектива у оппонентов оспорить эти законы в Конституционном Суде РФ, который принял несколько актов, касающихся прав мигрантов. Следует учесть и то, что судебная практика по этим вопросам значительно обогатилась. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в 2000 г. обобщила судебную практику рассмотрения дел, связанных с применением законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах. Важное значение приобретает отнесение к основаниям признания факта постоянного проживания иммигранта в России, помимо факта регистрации, также и решений суда, что важно для натурализации, устройства на работу, обучения ребенка в школе, получения медицинского страхового полиса и получения гражданства.

Конституционно-правовые гарантии должны быть подкреплены положениями нормативных и программных документов. С.А. Авакьян отметил, что прежде всего требуется определение института правового положения мигранта. Но само содержание термина «мигрант» в российском законодательстве не определено. Направления совершенствования законодательства в этой связи целесообразно изложить в научно обоснованном программном документе. Однако Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации от 1 марта 2003 г., конечно, такой основой выступить не может.

Необходимо учитывать особенности миграционного процесса России, в которой помимо правового статуса «беженца» после распада СССР был введен и специфический статус «вынужденного переселенца». Первый статус могут получить иностранные граждане, второй — граждане России, вынужденные переехать из одного ее региона в другой или вынужденно возвратившиеся в нее из иностранного государства, а также оказавшиеся в подобной ситуации иностранцы (лица без гражданства), постоянно проживающие в России[91]. Распад СССР обозначил и трудности гражданской идентификации. Для граждан бывшего СССР и некоторых других категорий мигрантов Законом РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» определялся упрощенный порядок приобретения гражданства России. Правительство РФ от 12 марта 1997 г. утвердило Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и места жительства, распространяя их на граждан бывшего СССР, прибывающих из стран СНГ и Балтии[92]. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» перечеркнул некоторые гарантии, изъяв ряд упрощенных процедур, чем причинил немало страданий мигрантам, идентифицировавшим себя с Россией в рамках закона 1991 г., прожившим в России несколько лет. Порой люди даже отслужили в Российской армии, но в 2002 г. вдруг стали иностранцами (всего около 1 млн чел.), в том числе ветераны Великой Отечественной войны, труда, пенсионеры, инвалиды, дети.

Пункт «б» ч. 1 ст. 14 Федерального закона о гражданстве 2002 г. (прием в гражданство в упрощенном порядке) в новой редакции не дал право тем, кто имели гражданство СССР, проживали в государствах, входивших в состав СССР, но не получили гражданства этих государств и остались в результате этого лицами без гражданства, получить гражданство, оставаясь в стране пребывания. Им необходимо было ехать в Россию и наравне с иностранными гражданами из дальнего зарубежья получать сначала разрешение на временное проживание, потом вид на жительство (не ранее чем через год) и только вслед за этим (хотя и не ждать 5 лет) подавать заявление для приобретения гражданства. То есть, по существу, бывшие граждане СССР были приравнены к иностранцам из других государств[93].

Немало проблем возникло в применении законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», в том числе связанных с ущемлением прав иммигрантов в зависимости от обстоятельств переезда из других стран. Сложности возникли и со вступлением в силу знаменитого Федерального закона № 122, перераспределившего предметы ведения и полномочия между Федерацией, субъектами РФ и муниципальными органами. Так, до 2006 г. не был создан полноценный механизм помощи соотечественникам, желающим приехать из СНГ или Балтии, жить в России, интегрироваться в российское общество. Если такой иммигрант приезжал в Россию добровольно, желая стать ее гражданином, то, в отличие от беженцев и вынужденных переселенцев, он не имел прав на социальную помощь. Переезд и натурализация иммигранта были не по карману большинству наших соотечественников. На необходимость программы переселения соотечественников, подкрепленной солидными финансами, указывали специалисты. В том числе для натурализации необходима организационно-правовая и информационная проработка решения проблем жилья, медицинского и социального обслуживания, пенсионного обеспечения, образования детей. Наряду с совершенствованием Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», внесением изменений в федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О миграционном учете иностранных граждан» необходима разработка других специальных законов, регулирующих вопросы внутренней миграции и иммиграции.

Для решения данных задач необходимы охрана и защита агентно-профессиональных прав внутренних трудовых мигрантов, трудовых иммигрантов, вынужденных переселенцев и беженцев. Мигранты сталкиваются с тяжелыми формами эксплуатации, когда приходится работать по 12—16 и более часов в сутки при мизерной оплате. Дискриминация, просто бесчеловечное отношение некоторых работодателей стали нормой. Хотя есть нормативные акты, регулирующие социальную помощь[94], практика трудовых отношений с мигрантами, практика муниципальных органов и миграционных служб нередко связана с дискриминацией трудящихся-мигрантов и членов их семей. Им порой вообще не платят денег или платят жалкую долю того, что они на самом деле заработали. Миграционное законодательство нередко ставит мигрантов в такие условия, что они вынуждены жить и устраиваться на работу нелегально. Помимо работодателей их дискриминирует нередко и милиция. Вместо нормальной натурализации и профессиональной адаптации создается изоляция таких мигрантов. Необходимо принятие Федерального закона «О трудовых иммигрантах».

Гарантии прав мигрантов получат действенное воплощение при гуманном отношении к нелегальным мигрантам. При решении данных проблем частично можно использовать зарубежный опыт, например Испании, где в 2005 г. было легализовано 500 тыс. трудовых мигрантов, незаконно находящихся в стране. Министерство региональной политики РФ подготовило Программу пространственного развития России. В ней предлагается автоматическое предоставление гражданства иностранцам, вступившим в брак с россиянами в случае рождения ребенка, а также создание между Россией, Белоруссией, Казахстаном и другими странами СНГ «единого демографического пространства», в котором можно перемещаться по единой визе. Эксперты предлагают также подготовить и реализовать федеральную целевую программу по координации миграционных процессов, осуществить целенаправленный рекрутинг трудовых иммигрантов из стран СНГ, провести миграционную амнистию.

В концепции миграционной политики необходимо сказать о роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах РФ (омбудсмена). Уже в 30 субъектах РФ есть уполномоченные по правам человека, в том числе в регионах с активными иммиграционными потоками, например, в Калининградской, Амурской, Московской, Астраханской, Оренбургской и Саратовской областях. Защита прав мигрантов занимает заметное место в докладах и других документах уполномоченных по правам человека.

Таким образом, накопилось немало норм и других актов, которые регулируют миграционные отношения, включая их социальную составляющую. С.А. Авакьян предложил оформлять нормы о миграции как правовой институт, что дало бы возможность сконцентрировать и скоординировать усилия по вопросам защиты прав мигрантов, найти новые, более удачные пути решения существующих проблем. В связи с этим требует дальнейшего изучения целесообразность разработки специального федерального закона о правах мигрантов, а также миграционного кодекса. Ведь для мигрантов, как и других дезадаптированных и незащищенных слоев, особенно важны государственные гарантии социальных

Но пока в отношении мигрантов гарантии социальной помощи применяются больше эпизодически, по аналогии, на основании решений судов. Основные виды социальных услуг, которые включает социальное обслуживание населения, были установлены Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 52143—2003. Данные стандарты были разработаны и внесены Техническим комитетом по стандартизации ТК 406 «Социальное обслуживание населения», приняты и введены в действие постановлением Госстандарта России от 24 ноября 2003 г. № 327-СТ. Стандарт реализовал нормы:

· федеральных законов Российской Федерации: «О ветеранах»; «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

· постановлений Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. «О Федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»; от 8 июня 1996 г. «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий»; от 27 ноября 2000 г. «Об утверждении Примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации».

Их разработка и введение в действие — важный шаг на пути совершенствования нормативной базы социальной работы и поиска оптимальных механизмов реализации законодательства. В Стандарте довольно подробно определяются область применения, нормативные ссылки, основной перечень видов социальных услуг, требования к порядку и условиям их оказания.

Стандарт распространяется на социальные услуги, предоставляемые населению государственными, муниципальными и учреждениями социального обслуживания иных форм собственности, а также гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица, и устанавливает основные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, и требования к порядку и условиям оказания этих услуг. Но на мигрантов эти нормы распространяются далеко не всегда, что создает трудности гарантирования прав иммигрантов, серьезно затрудняет их натурализацию и интеграцию. Ряд гарантий создается с принятием Указа Президента РФ, утвердившего Государственную программу «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», которая реализуется с 1 января 2007 г. Создана межведомственная комиссия по реализации этой программы.