Главная | Обратная связь | Поможем написать вашу работу!
МегаЛекции

Международные и государственно-правовые основы натурализации беженцев, вынужденных переселенцев и других мигрантов




Термин «натурализация» применяется в нескольких значениях, как правило, в отношении иностранцев. Одни словари дают такое определение, как принятие иностранца в гражданство (подданство) данного государства. Другие — как проживание в течение определенного срока на территории государства до получения его гражданства. Представляется, что в современную эпоху глобализации, динамизации и укрупнения потоков мигрантов, применения различных миграционных стратегий (интеграции, мультикульту-рализма, геокультурной стратегии, изоляции и др.) появляются и другие значения. В частности, для социальной работы с мигрантами применимо более широкое значение — процесс, включающий обустройство иммигранта в определенном месте на определенные сроки пребывания, режим его передвижения, получение социальной помощи, решение жилищной проблемы, земельных вопросов, медицинского обслуживания, налаживание (восстановление) связей с соседями. Натурализация может стать частью процесса интеграции. Условия натурализации серьезно влияют на аккультурацию и профессиональную адаптацию. Нередко для определенных категорий иммигрантов, например для русских из бывших республик СССР, — это решающее условие в процессе интеграции. Если они хорошо знают язык, принадлежат к русской культуре, то аккультурация имеет меньшее значение. Бывает, что профессия мигранта дает ему шанс для нормальной профессиональной адаптации. Но вот именно натурализация нередко становится камнем преткновения. Статусы вынужденного мигранта дают некоторые формально-правовые и реальные преимущества в натурализации.

Конституция РФ в ст. 17 ч. 1 провозгласила, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...». В соответствии со ст. 15 ч. 4 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Относительно прав мигрантов важное значение имеют международные документы, закрепляющие принципы и механизмы охраны и защиты прав человека — Всеобщая Декларация прав человека (1948), Европейская социальная Хартия, Конвенция ООН о статусе беженца (1951), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), документы Всемирной конференции по правам человека (1993), Всемирного форума по социальному развитию в Копенгагене (1995), Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995). Дополнительный протокол (1967) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г. непосредственно касается защиты жертв международных вооруженных конфликтов. Раздел 111 Протокола (ст. 73) содержит положения: «Лица, которые до начала военных действий рассматривались как апатриды или беженцы согласно соответствующим международным актам, принятым заинтересованными сторонами, или национальному законодательству государства, предоставившего убежище, или государства проживания, являются лицами, пользующимися защитой по смыслу частей I и III Четвертой конвенции, при всех обстоятельствах и без какого-либо неблагоприятного различия»[95]. Важны положения Протокола I от 8 июня 1977 г., принятого Дипломатической конференцией по вопросу о подтверждении и развитии международного гуманитарного права, применяемого в период вооруженных конфликтов.

Конвенция о статусе беженцев 1951 г. принята Генеральной Ассамблеей ООН 28 июля 1951 г. и вступила в силу 22 апреля 1954 г. В связи с возникновением новых ситуаций, связанных с беженцами, был принят Протокол, касающийся статуса беженцев, вступивший в силу 4 октября 1967 г. В России они были ратифицированы в 1993 г. Согласно Конвенции, под термином «беженец» (ст. 1) подразумевается лицо, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»[96].

Конвенция содержит гарантии естественно-антропологических, духовно-культурных, агентно-профессиональных прав. Так, предусматривается включение беженцев в систему социального попечения, в частности там, где существует обязательная для всего населения система пайков, регулирующая общее распределение дефицитных продуктов, такая система применяется к беженцам на равных основаниях с гражданами (ст. 20). Социального обеспечения касается ст. 24 (ч. 1 п. «Ь», ч. 2 и 3). В ст. 21 Конвенции говорится: «Поскольку жилищный вопрос регулируется законами или распоряжениями или находится под контролем публичной власти, Договаривающиеся государства будут предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, возможно, более благоприятное правовое положение и, во всяком случае, положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах». Государства должны гарантировать предоставление начального образования наряду со своими гражданами (ч. 1 ст. 22). В отношении других видов образования, признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней, а также освобождение от платы за право учения беженцам предоставляется положение, не менее благоприятное, чем то, которым пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах (ст. 23 ч. 2).

Статья 24 Конвенции содержит гарантии в области трудовых отношений и социального обеспечения. Законно проживающим беженцам предоставляются те же гарантии, что и гражданам: равное вознаграждение за труд, включая пособия на семью, если такие пособия являются частью вознаграждения за труд; ограничение продолжительности рабочего дня, сверхурочной работы, предоставление оплачиваемых отпусков; ограничение работы на дому; ограничение минимального возраста лиц, работающих по найму; обеспечение ученичества и профессиональной подготовки; регулирование труда женщин и подростков. Для социальных работников важны также ст. 31 о беженцах, незаконно находящихся в стране, дающей им приют, и ст. 34 о натурализации беженцев.

Россия присоединилась к международным соглашениям относительно беженцев. 19 февраля 1993 г. вступил в силу Закон РФ «О беженцах». В новой редакции от 28 июня 1997 г. дано (в отличие от оригинального определения в тексте закона 1993 г.) определение, тождественное тому, которое приведено в Конвенции 1951 г[97], что способствовало уравниванию прав беженцев — граждан бывшего СССР и беженцев из дальнего зарубежья.

Натурализация беженца начинается с подачи ходатайства, что регулируется, кроме закона, несколькими подзаконными актами. Для натурализации важно прежде всего обеспечение жильем таких мигрантов. Лицо, подавшее ходатайство о признании беженцем, вправе пребывать в месте временного содержания в пункте пропуска через Государственную границу РФ, центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами или признанных беженцами, фонде временного поселения лиц, признанных беженцами, получать по установленным нормам питание, медицинскую помощь, единовременное пособие и др. После признания лица беженцем оно получает удостоверение беженца. Срок его действия — 3 года, однако оно может быть продлено на основании решения органа ФМС. Для натурализации важнейший момент — обеспечение жильем, источниками доходов (пособия, выплаты, заработки), а также медицинским обслуживанием. Беженец вправе проживать в пункте временного поселения в течение 3 месяцев, за это время он должен выбрать себе в качестве места постоянного жительства населенный пункт, из числа предлагаемых органом ФМС, или тот, где проживают его родственники, может работать по найму, заниматься предпринимательской деятельностью, иметь и приобретать собственность на условиях, предусмотренных в России для иностранцев и др.

Значительная нагрузка по натурализации беженцев ложится на федеральные органы власти (территориальные), оказывающие помощь беженцу с жилищем, в трудоустройстве, регистрирующие его в качестве безработного с правом получения пособия. Все расходы возмещаются из федерального бюджета и Фонда помощи беженцам. Беженец имеет право обратиться с ходатайством о предоставлении ему гражданства России; сроки проживания, установленные Законом о гражданстве 1991 г., как условие приема в гражданство, для беженцев сокращались вдвое. По Закону о гражданстве 2002 г. (с изм. и доп.) срок проживания для лиц, признанных беженцами (а также получивших политическое убежище) на территории России и принимающих гражданство России, сокращался до 1 года[98].

В России законодательно закреплено и такое понятие, как «вынужденный переселенец», не применяемое в других странах. По мению С.А. Авакьяна, вынужденные переселенцы — это по своей экстраординарной ситуации тоже беженцы. К ним можно применить также международно признанный термин «перемещенные лица». В то же время вынужденные переселенцы — граждане России, которые либо внутри России не по своей воле покидают место постоянного жительства, либо прибывают на территорию России из других государств, где им опасно далее находиться. Таким образом, граждане России, покинувшие и Чечню, и Ингушетию, и Таджикистан, и другие «горячие точки», согласно закону — вынужденные переселенцы (вопрос о гражданстве России для этих лиц не стоит)[99].

19 февраля 1993 г. вступил в силу Закон «О вынужденных переселенцах», в 1995 г. появилась его новая редакция, а позднее были внесены другие изменения и дополнения. Статус вынужденного переселенца лицо и члены его семьи получают на основании своего ходатайства по решению территориального органа ФМС. Закон определил, что статус вынужденного переселенца предоставляется на 5 лет. При наличии соответствующих обстоятельств срок продлевается на каждый последующий год. Лицам, достигшим 18 лет, выдается удостоверение вынужденного переселенца.

Гражданин, получивший статус вынужденного переселенца, вправе самостоятельно выбрать себе место жительства на территории России, предусмотрено и предоставление ему перечня населенных пунктов (ст. 5 Закона). Он может проживать у родственников, независимо от занимаемой ими площади, в специальном центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного размещения таких лиц. Проезд к новому месту жительства для малообеспеченных или многодетных семей компенсируется государством. Вынужденные переселенцы получают помощь в трудоустройстве, при вступлении в жилищный кооператив, им предоставляются земельные участки, безвозмездные субсидии для строительства (приобретения) жилья и т. д.[100] В связи с изменившимся с 1 января 2001 г. порядком предоставления российского гражданства все бывшие советские граждане могли теперь претендовать только на статус беженца и подпадали таким образом под мандат УВКБ ООН. Новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» полностью уравнял в правах мигрантов из ближнего и дальнего зарубежья[101].

У социального работника часто возникает необходимость познакомить мигранта с документами, например, о порядке выдачи свидетельства о регистрации, подачи ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, получения удостоверения вынужденного переселенца, денежного пособия и др. Такие знания помогают поддержать и защитить личное достоинство людей, попавших в ситуацию вынужденного мигранта (беженца, вынужденного переселенца). Часть вынужденных мигрантов обеспечивается временным жильем. Некоторые могут получать политическое убежище и соответствующие гарантии. Данными институтами также надо уметь воспользоваться, чтобы защитить свои права. Социальные работники вместе с юристами дают беженцам соответствующие рекомендации, помогают получить им статус, который облегчает натурализацию.

Но завуалированный характер критериев определения вынужденного переселения использовался для усечения социальной политики и социальной помощи. В федеральном законодательстве были изменены критерии состояния вынужденного переселенца. В новой редакции Закона это состояние определялось «совершенным в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка»[102]. При этом из прежнего определения понятия удалены некоторые слова, в результате чего перечень стал как бы закрытым. В прежней редакции Закона определение заканчивалось словами «и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека», что оставляло перечень обстоятельств открытым. По новой редакции чиновники теперь уже не обязаны были принимать во внимание эти «другие обстоятельства», хотя за ними могли стоять тяжелые лишения.

Не случайно на протяжении 1990-х гг. наблюдалось неуклонное уменьшение этой категории лиц, в отношении которых государство брало на себя формальные юридические обязательства по их натурализации на новом месте и защите их прав. Со второй половины 1990-х гг. приток вынужденных мигрантов постепенно снижался (одним из факторов было улучшение обстановки на Северном Кавказе). Снижалось количество лиц, получивших этот статус. По данным ФМС МВД России, на 1 января 2003 г. насчитывалось всего 505,7 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев. Признаны вынужденными переселенцами: в 1996 г. — 225,5 тыс.; 2003 г. — 3,0 тыс.; 2004 г. — 2,1 тыс.; за первое полугодие 2005 г. — 59 чел. В России были зарегистрированы: в 1993 г. 323 тыс. беженцев; в 2000 г. — 60 тыс.; в 2001 г. — около 42 тыс.; на 1 января 2004 г. — 8,7 тыс. чел.; на 1 января 2005 г. — 614 чел.; на 1 июля 2005 г. — 584 чел.[103] Только около 10% претендующих на статус беженца или вынужденного переселенца этот статус получили. Подавляющее большинство мигрантов, не получивших статуса, находилось в тяжелом положении, по ряду критериев сходном с Положением беженцев. Многие тысячи соотечественников, вытесняемых из государств СНГ и Балтии, не могли рассчитывать на помощь росссийского государства в отношении натурализации в России, так как по формальным критериям лишения, испытываемые ими, не давали оснований для предоставления им социальной помощи.

Мигранты, которые не признаны вынужденными мигрантами, признаются (по умолчанию) как переселяющиеся в Россию «добровольно», «на свой страх и риск». Для этих категорий серьезно обстояли дела прежде всего с натурализацией в обществе россиян, в Конкретной местности. Все тяготы натурализации они взваливали на собственные плечи, на родственников, им помогали некоторые предприятия, а также переселенческие организации[104]. В отношении них нормативно-правовая база довольно слаба. Есть федеральные миграционные программы, постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. «О мерах по развитию сети Учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий», а также непосредственно социальные законы «Об основах социального обслуживания населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», которые, к сожалению, распространяются не на всех мигрантов. Такое обслуживание распространяется на часть легальных мигрантов, т. е. оформляющих и Получивших статус беженцев, вынужденных переселенцев и официально зарегистрированных иммигрантов, принятых на работу, на учебу, а также для жертв вооруженных конфликтов, актов терроризма. Им оказывается социальная помощь.

С.А. Авакьян отмечал необходимость осуществления более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне. Это на практике позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по различным мотивам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере. Органам государственной власти субъектов РФ или органам местного самоуправления необходимо передать исполнительные полномочия в случаях, предусмотренных законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление. С утверждением в 2006 г. Государственной программы «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» дан толчок уточнению правовых норм (в частности, о понятиях «соотечественник», «добровольный переселенец»). Выделены 12 экспериментальных регионов, которые представляют проекты своих программ по приему мигрантов, и с 1 января будут проводить прием (натурализацию) репатриантов (соотечественников). Предстоит принять ряд правовых нормативных актов, чтобы обеспечить нормальную натурализацию, аккультурацию, профессиональную адаптацию данной группы мигрантов.

 

Поделиться:





Воспользуйтесь поиском по сайту:



©2015 - 2024 megalektsii.ru Все авторские права принадлежат авторам лекционных материалов. Обратная связь с нами...