Правовое регулирование внешней трудовой миграции

Основой такого регулирования помимо еще советских правовых нормативных актов послужил Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Для приглашения работников из-за рубежа работодатели должны были получать разрешение ФМС. Общая политика выдачи разрешений основывалась на принципе приоритетного права российских граждан на занятие вакантных мест с учетом наличия на территории трудовых ресурсов, отсутствия возможности их привлечения из других регионов РФ, а также обеспечения равных условий и оплаты для привлекаемых иностранных рабочих. Этот опыт явился фундаментом для дальнейшей регламентации трудовой деятельности мигрантов, нашел отражение в Положении о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941.

Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительство РФ 30 октября 2002 г. приняло постановление «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности». Подобными постановлениями определяется размер квоты на каждый год. В соответствии с указанным постановлением был принят совместный приказ Минздравсоцразвития России, МВД и Минэкономразвития России «О распределении по субъектам Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».

Система квотирования очень несовершенна. Она формируется на год вперед по заявкам предпринимателей и предприятий в территориальные органы Минздравсоцразвития России (ранее Минтруда) в субъектах РФ. Но составляющиеся заказы на такие квоты за год до приема не отражают динамику рынка труда, слабо обеспечены информационными ресурсами, поэтому неэффективны. К началу набора работников (начало календарного года) потребности предприятий изменяются. Поэтому, когда принимается Распоряжение Правительства РФ[105] о распределении квот, потребности в рабочих руках и число мигрантов часто не совпадают. Кроме того, в ряде регионов условия жизни и работы должны бы были подкрепляться гарантиями и льготами.

Легализация трудового иммигранта начинается с получения миграционной карты. Положения о ней установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (п. 2 ст. 30). Было принято постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. «О миграционной карте». Оно утвердило Правила пользования миграционной картой.

Миграционная карта является документом, содержащим сведения об иностранном гражданине (лице без гражданства), въезжающем в Российскую Федерацию, также служащее для контроля за его временным пребыванием в России. Бланки миграционной карты выдаются иностранным гражданам при въезде в Российскую Федерацию бесплатно должностными лицами органов иммиграционного (пограничного) контроля либо представителями организаций, оказывающих транспортные услуги иностранным гражданам, въезжающим в Россию. Миграционная карта с отметкой о въезде в Россию представляется вместе с другими документами, необходимыми для регистрации по месту пребывания. В ней проставляется отметка о регистрации по месту пребывания. В случае утраты миграционной карты иностранный гражданин (апатрид) в течение 3 дней обязан заявить об этом в ближайший по месту своего нахождения территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающей вопросами миграции[106]. Последнее положение очень важно, так как некоторые мигранты лишаются по тем или иным причинам своих миграционных карт (произвол милиционеров, работодателей). Это постановление повышает юридический статус миграционной карты и соответственно правовой статус мигранта. Ранее в 2002 г. уже было принято положение о миграционной карте, утвержденное совместным приказом 6 ведомств: МВД, МИД, Минтранса, МПС, Федеральной пограничной службы (ФПС) и Государственного таможенного комитета РФ (ГТК). Но в связи с проведением административной реформы и остротой миграционной проблемы понадобилось повысить статус документа. Затем был принят совместный приказ МВД РФ и ФСБ РФ от 17 февраля 2005 г. «Об утверждении образца бланка миграционной карты и технических требований к его изготовлению[107].

Предприятия страны постоянно сталкивались с проблемой нехватки рабочей силы. Эта ниша заполнялась в большей части за счет нелегальных мигрантов[108]. Представители российских бизнес-структур обязаны были подавать заявки на наем иностранной рабочей силы на год вперед, что лишало бизнес оперативности и гибкости. Оплата пребывания каждого привлеченного иностранного работника требует значительных средств (около 200— 300 долл. на каждого мигранта). Процедура оформления привлеченного работника-мигранта очень сложна и занимает даже больше времени, чем процедура регистрации. Работодатель сам должен сначала получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, затем — разрешение на работу для каждого работника отдельно. Все документы должны быть легализованы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях России и за рубежом, переведены на русский язык и нотариально заверены. В таком случае срок рассмотрения заявления составлял 1,5-2, а нередко 3-4 и более месяцев. При малейшей ошибке в документах — круг прохождения документов повторяется. При этом работодатель несет финансовые расходы в виде государственных пошлин.плюс средства, необходимые для обеспечения выезда каждого работника из России.

Камнем преткновения является процедура регистрации мигрантов иностранных граждан на территории РФ. На первый взгляд, она проста. Согласно ст. 23 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» для этого необходимо в 3-дневный срок обратиться в местный ОВД, предъявив удостоверение личности и миграционную карту с отметкой пограничного контроля пункта пропуска. Но это только часть легализации. Ранее за это время необходимо было еще и зарегистрироваться по месту пребывания. Здесь начинались основные сложности. Регистрация по месту проживания — долгий и сложный процесс, требующий привлечения собственников жилья. Муниципального жилья для трудовых мигрантов, как правило, не хватает. Сложность процесса регистрации — основная причина роста числа незарегистрированных мигрантов, и как следствие, потеря контроля над массовыми перемещениями и снижение управляемости процессами миграции.

Поэтому одним из главных направлений совершенствования законодательства о трудовой миграции и правах трудовых мигрантов является упрощение процедуры регистрации и легализации трудовой деятельности мигрантов. Исходя из этого, предлагается сделать процедуру регистрации не разрешительной, а уведомительной.

МВД России до 2006 г. полностью сохраняло учетные и контролирующие функции, являясь держателем банка данных об иностранных гражданах на территории РФ в соответствии со ст. 26 Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ». В 2006 г. ФМС стала более самостоятельной. Основную инфраструктуру для обеспечения процесса регистрации явочным порядком целесообразно развернуть как сеть пунктов (терминалов), создаваемых с привлечением российского частного капитала (на базе миграционных трудовых бирж), которые были бы повсеместными, общедоступными, унифицированными — работающими по одному стандарту. Одновременно, наряду с такими пунктами (терминалами), возможно строительство гостиниц с развернутой инфраструктурой и миграционных учебно-методических центров. Также должна быть упрощена процедура продления временного пребывания мигрантов в РФ. Предлагается на законодательном уровне регулировать деятельность коммерческих фирм, работающих с мигрантами.

По мнению С.А. Авакьяна, легализация мигранта могла бы централизованно проводиться в пунктах, создаваемых на базе миграционных трудовых бирж. Работодатель по соглашению с биржей получал бы готовую легализованную рабочую силу. Средством предотвращения использования работодателями труда ми фантов-нелегалов является повышение ответственности работодателя. Например, за каждый выявленный случай — штраф, многократно превышающий официальную стоимость легализации мигранта на территории РФ. Также предлагается обязательное страхование мигранта на случай административного выдворения. Каждый въезжающий на территорию РФ трудовой мигрант обязан застраховать расходы по административному выдворению. Таким образом, в случае совершения им правонарушения, влекущего административное выдворение, все издержки покрывает страховая компания.

Необходимо создание миграционных трудовых бирж. Это является первым этапом в налаживании эффективного миграционного регулирования в стране, причем не только за счет выделяемых средств федерального бюджета, но и путем привлечения частного российского капитала. Во-первых, поскольку миграционная сфера затрагивает интересы национальной безопасности, бизнес в этой сфере должен быть четко регламентирован государством и относиться к лицензионным видам коммерческой деятельности. Во-вторых, поскольку коммерческие фирмы, работающие с мигрантами, несут за них финансовую ответственность перед государством, установленный минимальный размер уставного капитала для этих фирм должен быть на порядок больше, чем в обычных случаях. (Такая же практика сегодня действует в отношении создаваемых банков.) В-третьих, коммерческие фирмы, работающие с мигрантами, должны неукоснительно соблюдать инструкции миграционной службы по ограничительным квотам, порядку ведения информационного учета и подачи информации об иностранных гражданах в органы миграционного контроля. В-четвертых, в штатном расписании этих фирм должны быть сотрудники, прошедшие специальную подготовку и аттестацию по миграционному управлению, социальной защите, чтобы заботиться о создании нормальных условий для трудовых мигрантов.

Например, филиалы Российской миграционной трудовой биржи занимаются помимо трудоустройства и учета потребностей рынка труда и социально-гуманитарной деятельностью:

· определение условий поддержки трудящихся-мигрантов в правовой, информационной, образовательной, гуманитарной, финансовой сферах для гармонизации их интересов с интересами государства и коренного населения;

· создание управляемых миграционных потоков для предотвращения возникновения в регионах проблем этнического и социального характера;

· предотвращение противоправных действий при оказании услуг трудящимся-мигрантам в регионах путем придания этим мерам легального статуса, соответствующего условиям, предусмотренным законодательством России;

· апробация мероприятий биржи в качестве головного специализированного участника негосударственного целевого оказания трудовым мигрантам гуманитарной и финансовой помощи, консультационных услуг;

· систематизация информации об условиях жизни и труда ранее въехавших в регионы трудовых мигрантов;

· формирование инфраструктуры проживания, а также медицинского, социального и культурного обслуживания мигрантов в российских регионах.

Представляется, что создание бирж, в том числе бирж, в которых сотрудничают государства СНГ, помогло бы использовать более продуктивно потенциал миграционной амнистии. Для внедрения опыта амнистий в России Общественное движение в защиту прав мигрантов и их объединений «Форум переселенческих организаций» выступил инициатором разработки проектапрограммы иммиграционной амнистии. При Уполномоченном по правам человека в РФ В.П.Лукине была создана рабочая группа экспертов по разработке Концепции программы легализации. Сейчас проект Концепции рассматривается в различных министерствах и ведомствах. Концепция будет частично реализована с принятием Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Это, например, может быть Федеральный закон «О миграционных трудовых биржах». Миграционные трудовые биржи должны обеспечивать интересы, с одной стороны, трудовых мигрантов (оформление необходимых документов, организация их проживания, предоставление целого комплекса услуг), с другой — российских работодателей, предоставляя им уже готовую легализованную рабочую силу.

Было бы также целесообразно ускорить разработку, рассмотрение и принятие федеральных законов в сфере миграции, в том числе «О миграции в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации"», «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в федеральные законы "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"», «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах». Необходимо разрабатывать проекты законов «О репатриации», «Об иммиграции», о государственной поддержке переселенческих объединений при общинном обустройстве и другие законопроекты. В 2006 г. был принят Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», а также утверждена Государственная программа переселения в Россию соотечественников, в которых ряд положений касается также трудовых отношений мигрантов.

С.А. Авакьян выступал за инициирование качественной и своевременной подготовки и принятие модельных законов, касающихся проблем миграции, в том числе «О правилах пребывания и регистрации граждан на территориях государств — участников СНГ, связанных с миграцией», «О порядке въезда и выезда для граждан СНГ на территориях государств Содружества», «Общие направления миграционной политики государств - участников

СНГ» и «О принципах регулирования трудовой миграции». Было бы крайне полезно эффективнее использовать возможности двусторонних межпарламентских связей с государствами Содружества в целях сближения и гармонизации национальных законодательств в сфере регулирования миграционных процессов, совершенствования договорно-правовой базы, регламентирующей взаимные поездки граждан государств — участников СНГ в целях трудоустройства.

Необходимо также согласовать положения законов «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» с нормами законов «О социальной обслуживании населения», «О социальной защите инвалидов», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальном страховании», «Об обязательном медицинском страховании». Необходимо более четко определить, в какой степени иностранные граждане, члены их семей подпадают под действие положений этих законов. Причем здесь необходимо провести градацию мигрантов с учетом их намерений получить гражданство России, интегрироваться в российское общество. Движение в области совершенствования законодательства РФ о трудовых мигрантах и миграции в целом должно ориентироваться на сближение с положениями международного права[109].