Механизмы и каналы рекрутирования

 

Итоги исследования «Самые влиятельные люди России. Политические и экономические элиты российских регионов» показывают, что в зависимости от степени институционализации влияния на процесс принятия решений политическую элиту условно можно разделить на две категории: «бюрократию» (должностные лица, входящие в штат органов государственного и муниципального управления) и «свободных художников», или «вольных стрелков» (профессиональные политики, не занимающие официальных должностей в структурах власти). В связи с этим состав региональной политической элиты также распадается на две группы. Первая группа, безусловно, доминирующая, включает глав исполнительной и (иногда) судебной ветвей власти, депутатов законодательных собраний, руководителей региональных силовых структур, территориальных отделений федеральных ведомств, федеральных округов и т.д. Во многих субъектах РФ рейтинг «бюрократов», по сути, тождествен персонифицированному рейтингу влияния властных органов. Удельный вес «бюрократов» в общей численности политического класса регионов колеблется в пределах от 70% до 90%. Во вторую группу входят представители политических партий и общественных движений, лидеры общественного мнения, руководители негосударственных СМИ и важнейших учреждений науки, культуры, образования, религиозные деятели.

«Бюрократия». Региональная политическая элита – это прежде всего «действующий контингент» исполнительной и (в меньшей степени) законодательной ветвей власти. Руководители судебной власти представлены в рейтингах заметно слабее.

Рекрутирование «бюрократов» осуществляется преимущественно административными методами – посредством назначения на руководящие посты в региональных и муниципальных структурах. Исключение составляют выборные главы регионов и органов местного самоуправления, а также корпус законодателей, механизмом рекрутирования и ротации которого выступают выборы. Вместе с тем следует отметить, что, по заключению экспертов, избирательным кампаниям в законодательные собрания регионов нередко предшествует негласный отбор претендентов по критерию преданности губернаторской команде. Иными словами, выборы зачастую лишь легитимируют результаты теневых договоренностей (в т.ч. относительно персонального состава региональных легислатур): наиболее значимые политические решения принимаются в процессе закулисного торга с участием групп влияния и групп давления при доминирующей роли «административной вертикали».

Костяк региональной элиты образует исполнительная ветвь власти: избранные главы регионов и назначенные руководящие работники областных / республиканских администраций – наибольший по численности и наиболее влиятельный сегмент политической элиты субъектов РФ. Данная закономерность обнаруживается во всех исследованных регионах. И хотя роль «административного сегмента» и его удельный вес в политической элите зависят от целого ряда факторов (структура региональной экономики, характер регионального политического режима, исторические традиции и т.д.), налицо тенденция к усилению влияния «административной вертикали». Об этом свидетельствует, в частности, увеличение на 26% (по сравнению с 2000 г.) доли губернаторов в перечне наиболее влиятельных в региональной политике лиц.

В регионах с устойчивыми традициями административного управления приоритет исполнительной власти очевиден. Так, в Башкирии руководители административных структур (президент,премьер-министр, главы администраций городов и районов, директора предприятий и организаций) являются центрами групп влияния; жесткая «вертикаль власти» определяет распределение сил во всех сферах общественной жизни. Но доминирование «административной вертикали» прослеживается и в менее «авторитарных» регионах: например, в Краснодарском крае, несмотря на персональные изменения в составе элиты, осуществленные А. Ткачевым после избрания губернатором в 2001 г. (он сменил значительную часть штата администрации), список официальных должностей, свидетельствующих о принадлежности к ней, оказался практически тем же, что и в 2000 г.: меняются лица, но не посты. При этом преобладающее влияние исполнительной власти обусловлено не столько традиционно высокой ролью административно-политической бюрократии в управлении государством, сколько ее контролем над региональными бюджетами, а также широким доступом к административным ресурсам.

Редкие случаи паритетного влияния представителей исполнительных и законодательных органов обычно не связаны с политическим весом института представительной власти, а определяются скорее соотношением реального политического влияния конкретных лиц.

Существенным компонентом административного сегмента региональных политических элит являются руководители региональных силовых структур (ФСБ, УВД и др.). Избрание бывших военных главами регионов – одна из наиболее заметных тенденций обновления региональных элит в последние годы.

Комментируя это обстоятельство, следует отметить, что эта тенденция на региональном уровне, как и на федеральном, не была радикально отличной от прежнего периода, но после избрания В. Путина Президентом РФ обрела новый масштаб. Однако, как и применительно к федеральному уровню, тезис о доминировании милитократии на региональном уровне не представляется автору этих строк убедительным.

Прежде всего, политический курс губернаторов, как и федеральных политиков, не обусловлен буквально их предшествующей политической биографией. Во-вторых, следует отметить, что эффективность выходцев из военных кругов в качестве глав субъектов РФ весьма сомнительна; лишь немногие выходцы из военной сферы продемонстрировали эффективность в качестве глав субъектов Федерации. Возможно, единственным примером политического успеха бывшего военного в сфере регионального гражданского управления можно считать карьеру Б. Громова в качестве губернатора Московской области. Пройдя через череду конфликтов с федеральными, московскими и муниципальными властями, к исходу первого губернаторского срока он сумел укрепить свои позиции в области, вышел на повторные губернаторские выборы в качестве безальтернативного кандидата и победил с впечатляющим результатом, получив более 80% голосов на выборах 2003 г.

Что касается остальных «силовиков» во главе регионов, то в большинстве случаев наиболее сильным их козырем является традиционный для этой категории объем контролируемых политических ресурсов, включая контроль над влиятельными организациями, тогда как по другим критериям влиятельности (объем контролируемых экономических ресурсов, эффективность связей во властных и бизнес-структурах, степень контроля над СМИ, личные качества) губернаторы заметно уступают лицам из своего ближайшего окружения.

Наконец, третье, наиболее существенное возражение против тезиса о засилье милитократии в регионах России обусловлено тем, что здесь, как и на федеральном уровне, темпы вхождения представителей бизнеса во власть в несколько раз опережали аналогичные показатели «силовиков».

Массовое вхождение в ее состав представителей бизнеса и значительный рост политического влияния бизнеса на региональном уровне стало наиболее существенной тенденцией эволюции региональной политической элиты в 2000–2004 гг. Продвижение в политику по каналам бизнес-структур обрело статус второго по значению (после административной карьеры) пути на региональный политический Олимп. Эту тенденцию можно рассматривать как свидетельство формирования в России на региональном уровне тенденции горизонтальной проницаемости каналов рекрутирования элит.

В настоящее время можно отметить две основные формы институционализации участия бизнеса в региональной политике: 1) избрание представителя деловых кругов главой региона, что обычно влечет за собой волну назначений выходцев из бизнес-элиты на руководящие должности в структурах исполнительной власти; 2) избрание предпринимателей депутатами Государственной думы, членами Совета Федерации ФС РФ и региональных парламентов. Если раньше наличие весомой бизнес-составляющей среди региональных законодателей было характерно главным образом для территорий, где доминируют крупные бюджетообразующие структуры (так, в Ханты-Мансийском АО руководители нефтегазовых корпораций являются депутатами Думы не первый срок), то сегодня она присутствует в большинстве субъектов РФ.

Весьма показательны в этом плане процессы в Приморском крае. После победы на губернаторских выборах промышленника С. Дарькина руководящие посты в краевой администрации заняли люди из его команды. Вместе с губернатором в политику пришла группа прагматичных бизнесменов и профессиональных менеджеров. В результате экономические программы стали приоритетными в формировании новой властной модели в Приморье. Ведущим направлением деятельности губернатора, в значительной степени определяющим характер политического режима, стала разработка им принципиально новой схемы взаимоотношений с Москвой. Если предыдущий губернатор Е. Наздратенко стремился не допустить экспансии московского бизнеса в Приморье (чем во многом и были обусловлены его конфликты с Москвой, в частности с руководством РАО «ЕЭС России»), то с приходом С. Дарькина ситуация изменилась. Московский бизнес пришел в регион [45е. 228–232].

Другим направлением экспансии приморского бизнеса в политику Приморья стал приход его представителей в региональный парламент: в настоящее время краевое большинство депутатов Законодательного собрания (ЗАКС) – местные предприниматели. Исследование показало, что более трех четвертей наиболее влиятельных в экономике лиц одновременно являются влиятельными акторами на политической сцене региона, а половина из них – депутатами краевого ЗАКСа [Там же].

Делегирование выходцев из деловых кругов в качестве представителей регионов в Совет Федерации в течение последних лет стало массовой практикой. Согласно экспертным оценкам, более двух третей сенаторского корпуса так или иначе связаны с бизнесом. Порой политическое участие бизнеса не институционализировано, однако весьма ощутимо. Так, значительным экономическим и политическим влиянием в Санкт-Петербурге обладает генеральный директор ОАО «Пивоваренная компания “Балтика”» Т. Боллоев, хотя официальных позиций во властных структурах он не занимает.

Расширение участия бизнеса в региональной политике объясняется несколькими причинами. Первая из них – все большее вытеснение бизнес-элиты с общероссийской политической сцены и, как следствие, переориентация финансово-промышленных групп (ФПГ) на политику регионального уровня (что способствовало изменению расстановки сил в местных элитах и формированию «вертикально интегрированных» политико-финансовых структур, включающих политиков и предпринимателей как федерального, так и регионального масштаба). Вторая – возрастание роли административных рычагов, которое повлекло за собой усиление конкуренции в региональном политико-экономическом пространстве и тем самым актуализировало необходимость законодательной защиты региональных бизнес-интересов. Наконец, третья причина – потребность в консолидации регионального бизнеса перед лицом экспансии федеральных ФПГ.

 

Таблица 1. Число влиятельных в региональной политике представителей партий (по данным опросов на 2000 г. и 2003 гг.)

 

Партия	2000 г.	2003-2004 гг.
"Единая Россия"*
КПРФ
ЛДПР
СПС
"Яблоко"

* Учитывается суммарное число политиков, вошедших в блок.

Диаграмма 1 Диаграмма 2

Влиятельные политики – представители партий. Влиятельные политики – представители партий.

Исследование2000 года Исследование2004 года

 

 

«Вольные стрелки». Как уже отмечалось, главными каналами рекрутирования данной категории политической элиты выступают политические партии, общественные организации, учреждения науки, культуры, образования, СМИ, конфессии.

По заключению многих исследователей, политические партии и общественные организации не играют существенной роли в качестве каналов рекрутирования элит в масштабе страны. Однако при сопоставлении данных исследований 2000 г. и 2003–2004 гг. был выявлен значительный рост партийно-политического сегмента в составе региональных элит. Суммарное число влиятельных в региональной политике представителей партий увеличилось за три года почти в шесть раз.

Структурный анализ партийного сегмента показывает, что своим увеличением он был обязан в рассматриваемый период прежде всего «Единой России», СПС и в меньшей степени КПРФ. Число политически влиятельных членов ЕР выросло в 10 раз; СПС – в 9,3; КПРФ – в 4,6 (табл. 1). При этом удельный вес единороссов и членов СПС в корпусе влиятельных партийных политиков повысился (с 22% до 40% и с 10% до 16%, соответственно), а коммунистов – снизился (с 42% до 33%). Упал удельный вес и партийных политиков из «Яблока» и ЛДПР (диагр. 1–2). Таким образом, основной рост «партийного влияния» достигнут за счет ЕР и СПС.

Приведенные данные, на наш взгляд, свидетельствуют о том, что повышение удельного веса «партийцев» в составе региональных элит объясняется не усилением влияния в субъектах Федерации института партий, но организационно-политическим укреплением «Единой России». Не случайно именно эта партия дала наибольший прирост числа «партийцев» в составе элиты и именно ее доля в партийном сегменте увеличилась заметнее всего. Укрепление ЕР обусловлено ее эволюцией в качестве «нового издания» российской разновидности «партий власти» (предшественницы ЕР на этом поприще – ДВР и НДР), что стимулирует приток в их ряды лиц, занимающих высокие позиции в региональном управлении и бизнесе. Утвердившись как полноценная «партия власти», «Единая Россия» мобилизовала под свои знамена значительное число статусных фигур.

В случае «Единой России» мы сталкиваемся с механизмом, противоположным по своей направленности по отношению к традиционным для партийного представительства: региональные отделения ЕР являются каналами не столько политического продвижения новичков (хотя это тоже имеет место), сколько инструментом упрочения позиций влиятельных региональных политиков и предпринимателей, укрепления их связей в структурах федеральной власти. Происходит взаимовыгодный обмен ресурсами: высокопоставленные региональные политики и предприниматели используют свое положение для содействия «партии власти» на местах, обретая тем самым поддержку со стороны федерального центра. Примеры подобного взаимовыгодного обмена мы видим во многих регионах. С учетом специфики ЕР это означает рост влияния федеральной исполнительной власти на состав руководства субъектов РФ и региональный политический процесс в целом. В пользу данного заключения говорят результаты как губернаторских выборов 2003–2005 гг., так и парламентской кампании 2003 г., в ходе которой федеральный административный ресурс сыграл решающую роль.

Укрепление позиций представителей «правых» в период 2000–2004 гг., по-видимому, объясняется тем, то вплоть до недавнего времени их идеологические установки во многом совпадали с официальными, а лидеры «правых» активно сотрудничали с правительством. Думается, что данное обстоятельство и определяло политический и экономический вес представителей этой партии (достаточно упомянуть А. Чубайса, который обладает высоким уровнем влияния как на федеральном, так и на региональном уровнях).

О реальном продвижении к вершинам региональной власти по партийно-политическим каналам правомерно говорить, пожалуй, лишь в отношении КПРФ. Как известно, при поддержке этой партии во второй половине 1990-х гг. были избраны главы целого ряда субъектов Федерации. Этот факт наряду с наличием коммунистических фракций Государственной думе и многих региональных парламентах, казалось бы, свидетельствует об эффективности данного канала рекрутирования элиты. Тем не менее следует учитывать, что рост числа политически влиятельных представителей этой партии заметно уступает соответствующим показателям ЕР; удельный вес сторонников КПРФ в «партийном сегменте» элиты падает. Число губернаторов, избранных при поддержке оппозиционных политических партий, в 2000–2004 гг. устойчиво снижалось, а перспективы переизбрания-переназначения инкумбентов в качестве кандидатов от оппозиции в настоящее время практически исключены. Ориентирующиеся на переизбрание-переназначение губернаторы стремятся заручиться поддержкой, прежде всего, федеральной власти, а также бизнес-структур, обоснованно рассматривая этот фактор в качестве решающего условия успеха. Абсолютное большинство губернаторов, избранных ранее при поддержке левых сил, «встроены» в существующую систему власти: в текущей управленческой деятельности, а также в отношениях с федеральным центром они, как правило, избегают идеологизированности. Сегодня население в оценке власти руководствуется функциональным критерием – его интересуют объективные результаты, а не лозунги. Иначе говоря, на смену идеологии приходит прагматизм, точнее прагматизм становится идеологией.

Подтверждает вышесказанное и пример А.Н. Ткачева: избранный в 2001 г. губернатором как преемник Н.И. Кондратенко и, позиционируя себя в этом качестве на первом этапе правления, Ткачев затем в течение короткого времени уволил назначенцев бывшего губернатора из обладминистрации (в настоящее время в списке влиятельных лиц остался только сам Кондратенко) и является фигурой безусловно лояльной федеральной власти и, в частности, В. Путину.

Еще более красноречив пример губернатора Кемеровской области А. Тулеева. Как известно, на парламентских выборах 1999 г. этот «официальный оппозиционер» (занимавший одну из лидирующих позиций в предвыборном списке КПРФ) обеспечил «Единству» 37% голосов в своем регионе в обмен на помощь Москвы в борьбе с экономическим конкурентами, в частности с группой «Миком». Если тогда подобный шаг был редкостью, то сегодня – уже тенденция. На выборах депутатов Госдумы в 2003 г. тот же Тулеев открыто поддержал «Единую Россию», а губернатор Орловской области, бывший секретарь ЦК КПСС Е. Строев даже возглавил региональный список ЕР. Активно содействовали успеху на выборах кандидатов от «партии власти» и многие другие губернаторы-коммунисты.

В этой связи Р. Туровский обоснованно отмечал, что особенно заметно это было в регионах Центрального федерального округа, значительную часть территории которого относили прежде к «красному поясу», в пределах которого ранее побеждали кандидаты КПРФ. Результаты парламентских выборов 2003 г. в одномандатных округах ЦФО резко отличаются от итогов прошлых выборов: «Все эти округа достались «партии власти» что стало результатом жестких договоренностей центра с местными губернаторами (в том числе с губернаторами-коммунистами)… Выборы показали, что «красные губернаторы» перестали существовать как класс. Их главной целью стало переизбрание на третий срок, ради которого они готовы на любые сделки с Кремлем. И провал сильных коммунистов в соответствующих округах можно считать частью этой сделки… Владимирская область стала единственным регионом, где губернатор-коммунист обеспечил победу своей партии в обоих округах» [269а].

Значение остальных партий как каналов рекрутирования элиты в российских регионах невелико, даже если их представители и присутствуют в рейтингах политического влияния. Но, несмотря на это, региональные отделения партий (а до принятия нового Закона о партиях – и региональные партии) в субъектах Федерации продолжают создаваться, причем, как правило, по инициативе и /или при участии региональных властей и бизнеса. Причины такого положения вещей очевидны: влиятельные региональные политико-экономические сообщества видят в политических партиях эффективный инструмент достижения электорального успеха.

Еще меньшую роль в политическом продвижении играют наука, культура, образование и СМИ. Хотя в ряде регионов (Воронежская и Владимирская области, Приморский край и др.) продвинувшиеся по этим каналам лица входят в политическую элиту, их число и влияние обычно незначительны, что отражает общее положение науки и культуры в жизни современного российского общества. Исключение составляют две категории – руководители СМИ и ректоры ведущих региональных вузов, доля которых в составе региональных элит существенно выросла к 2004 г. по сравнению с 2000 г. Удельный вес руководителей СМИ, влиятельных в политике, увеличился в 17 раз, а ректоров вузов – в 14 (табл. 2). Например, в рейтинг политического влияния Томской области вошли ректоры сразу четырех вузов, опередив по степени влияния даже председателя областного правительства. В Приморье в двадцатку влиятельных политиков края вошли ректоры трех вузов.

Таблица 2

Удельный вес руководителей СМИ и ректоров региональных вузов в составе региональных политических элит (по данным опросов 2000 и 2003 гг.)

Должность	2000 г.	2003 г.
Редактор СМИ	0,11	1,88
Ректор вуза	0,15	2,18

 

Особое положение «ректорского клуба», по-видимому, обусловлено несколькими причинами. Прежде всего нельзя забывать, что высшее образование в России стало де-факто платным, вследствие чего ректоры вузов концентрируют в своих руках значительные средства и могут использовать их для политического продвижения. Кроме того, многотысячные коллективы вузов – важный сегмент электората (в 500-тысячном Томске учатся или работают в вузах 160 тыс. чел.), позиция которого приобретает важное значение в период выборов. Это, в свою очередь, актуализирует возможности политического влияния руководителей вузов. Наконец, не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что с помощью руководителей вузов региональные политики и бизнесмены решают свои личные проблемы (получение второго образования, обретение научных степеней и званий, образование детей).

Политические возможности руководителей СМИ определяются ролью медийного ресурса как важного компонента политического влияния, прежде всего на тех территориях, для которых характерна высокая степень медийной насыщенности (примером может служить Томская область). Особое значение СМИ приобретают в ситуациях острых политических конфликтов. Весьма показателен в этом плане опыт Санкт-Петербурга, где политическая жизнь длительное время проходила под знаком глубокого внутриэлитного раскола, истоки которого восходили к губернаторским выборам 1996 г. Не случайно пятая часть политически влиятельных в городе лиц так или иначе связана со СМИ. Кроме того, повышенное влияние СМИ в Санкт-Петербурге обусловлено традициями свободомыслия, сложившимися там еще в XIX в.

Санкт-Петербург дает также уникальный пример политического влияния представителей социальной сферы: руководители значимых для города учреждений культуры, образования и науки (Государственный Эрмитаж, Мариинский театр, Санкт-Петербургский университет и, в частности, его юридический факультет, Горный институт и др.) составляют внушительный по удельному весу и влиянию сегмент политический элиты. Однако это исключение лишь подтверждает правило и объясняется не только положением Санкт-Петербурга как второй столицы страны и знаковым характером перечисленных учреждений для российской культуры, но также и питерскими «корнями» президента РФ Путина и возможностями непосредственного контакта упомянутых руководителей учреждений социальной сферы Санкт-Петербурга с Президентом РФ. Интеграция в политически влиятельные группы может происходить и по церковным каналам. Ряд представителей доминирующей в Российской Федерации Русской православной церкви входят в число влиятельных в политике лиц в ряде регионов. Два иерарха РПЦ – митрополит Смоленский и Калининградский, руководитель Отдела внешних связей Московской патриархии Кирилл и архиепископ Калужский и Боровский Климент – занимают второе место по общему уровню политического влияния в рейтингах политического влияния в Смоленской и Калужской областях соответственно. В республике Башкортостан, где традиционно доминирует ислам, заметными влиянием пользуется Верховный муфтий ЦДУМ России Т. Таджутдин. Тем не менее в масштабе страны политическое влияние служителей культа относительно невелико, что естественно для светского государства, каковым является Российская Федерация.

⇐ Предыдущая15161718192021222324Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: