Переход к выборной системе формирования региональной элиты

В середине 1991 г. советская модель избрания руководи­телей исполнительной власти соответствующими советами начала (пока еще в виде эксперимента) заменяться в от­дельных регионах Российской Федерации прямыми выбо­рами. В апреле — мае 1991 г. постановлениями президиума Верховного Совета РСФСР было определено, что главами исполнительной власти Москвы и Ленинграда являются избираемые населением мэры этих городов¹⁶. Их выборы были проведены одновременно с президентскими в июне 1991 года. Тогда же, в соответствии с законом, принятым местным Верховным Советом, в Татарской АССР был из­бран, и тоже всенародным голосованием, новый глава рес­публики — президент¹⁷.

Можно предположить, что в последующие месяцы по­добная практика распространилась бы и на другие регио­ны, однако после провала антидемократического путча в августе 1991 г. и старая советская, и новая демократичес­кая избирательные системы были российской властью от­вергнуты. Лишь в автономных республиках, где выборная технология прописана в конституциях, для отмены дей­ствия которых никаких законных оснований не имелось, сохранившаяся советская модель начала постепенно транс­формироваться в демократическую, и уже к концу 1994 г. 14 из 20 руководителей российских республик (без Чечни) были избраны всенародным голосованием.

Для остальных регионов препятствием на пути выборов стало принятое 21 августа 1991 г. постановление Верховно­го Совета РСФСР, в соответствии с которым в краях, об­ластях и автономных округах вводилась должность главы администрации как руководителя исполнительной власти, являющегося правопреемником исполнительного комите­та соответствующего совета народных депутатов. До этого право назначать и освобождать глав администраций было предоставлено президенту РСФСР¹⁸.

В верхних эшелонах новой российской власти не было единства мнений относительно того, сколь долго следует

Глава 2. Вход в элиту (инкорпорация)

сохранять практику назначения местных руководителей непосредственно из центра. В парламентских кругах сразу же стали предприниматься попытки как можно быстрее восстановить нормальную демократическую процедуру выборов.

25 сентября 1991 г. нижняя палата Верховного Совета РСФСР решила принять за основу процедуру избрания гла­вы администрации населением соответствующих админис­тративно-территориальных единиц (регионов). Выборы глав местной администрации предписывалось провести 24 но­ября J991 года, при этом назначенные президентом стра­ны главы администраций должны были принимать участие в этих выборах на общих основаниях¹⁹. 5 октября Верхов­ный Совет РСФСР принимает решение: «Провести выбо­ры глав администраций по графику, представленному не позднее 1 декабря 1991 г. президентом РСФСР»²⁰. Однако президент не только не представил графика выборов, но в своем обращении к открывшемуся 28 октября 1991 г. V Съез­ду народных депутатов РСФСР предложил вообще снять этот вопрос с повестки дня. Признав, что выборы глав ад­министраций являются наилучшим вариантом, Ельцин выс­казал мнение, что проводить масштабные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические пре­образования — невозможно, «пойти на это — значит погу­бить все»²¹. Идя навстречу пожеланиям президента, 1 нояб­ря 1991 г. съезд принимает постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономи­ческой реформы»²²:

«Для обеспечения стабильности системы органов госу­дарственной власти и управления в РСФСР в период прове­дения радикальной экономической реформы установить до 1 декабря 1992 г. запрет на проведение выборов представи­тельных и исполнительных государственных органов...»

По настоянию депутатов предложенный президентской стороной проект постановления был дополнен положени­ем о том, что главы администраций назначаются прези­дентом по согласованию с соответствующими советами народных депутатов. Правда, на уже назначенных губерна­торов это положение не распространялось. Изданный в раз­витие постановления съезда указ президента от 25 ноября

АНАТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

1991 г. «О порядке назначения глав администраций» опре­делил процедуру согласования представляемых президен­том кандидатур: совет проводит голосование и кандидату­ра считается согласованной, если за нее подано более по­ловины голосов депутатов, присутствующих на заседа­нии. Если же кандидатура не набрала нужного процента голосов, то либо проводится новое согласование, либо назначается исполняющий обязанности главы админист­рации на срок до одного года²³.

Таким образом, президент получил возможность назна­чать руководителем региона любого своего представителя, фактически игнорируя мнение местной законодательной власти. Кроме того, предложенная процедура распростра­нялась лишь на тех, кто был бы назначен уже после изда­ния данного указа, то есть после 25 ноября 1991 г. Назначе­ние глав региональных администраций тем временем про­должалось, и к январю 1992 г. новая власть установилась практически во всех краях, областях и автономных округах. Однако новой она была лишь отчасти. Половина глав ад­министраций была назначена из числа бывших руководи­телей органов исполнительной или представительной вла­сти того или иного региона, еще примерно 20% составля­ли работники советского аппарата более низкого уровня, и лишь около 30% приходилось на долю «разночинцев». Сюда входили директора местных предприятий, работники на­учных учреждений, журналисты, врачи и т.п. К этой пос­ледней группе относились, в частности, и такие известные в дальнейшем политики, как М.Прусак и Б.Немцов.

Многие назначенцы Ельцина были известны ему в ка­честве депутатов союзного или российского парламента, кто-то был рекомендован с мест. Политическая позиция человека при этом обязательно учитывалась, хотя в ряде случаев приходилось назначать людей не вполне лояльных к новой власти, но зарекомендовавших себя «крепкими руководителями». Так произошло, например, с бывшим первым секретарем Новосибирского обкома партии, пред­седателем областного совета В.П.Мухой, не разделявшим позицию российского руководства в дни ГКЧП. Тем не менее он был назначен главой администрации Новосибир­ской области.

Глава 2. Вход в элиту (инкорпорация)

Хотя в указе Б.Ельцина от 22 августа 1991 г. и говори­лось о необходимости согласования кандидатуры на пост главы администрации с соответствующими советами, на практике это делалось далеко не всегда. Вот, например, как выглядела технология назначения в Сахалинской об­ласти: 4 сентября 1991 г. в президиум областного совета поступила телефонограмма от начальника контрольного управления администрации президента РФ с просьбой на­звать приемлемые кандидатуры для назначения на долж­ность главы администрации области. В ответ 10 сентября президиум облсовета направляет в Москву телеграмму сле­дующего содержания: «Обстановка в области позволяет провести выборы администратора законно определенным порядком, аналогично выборам президента РСФСР, что упрочит авторитет администратора и уважение к закону»²⁴. Однако это мнение было проигнорировано, и 8 октября 1991 г. указом президента главой местной исполнительной власти области назначен председатель местного облиспол­кома В.Федоров. Многие советы активно сопротивлялись попыткам навязать региону неприемлемого, по их мнению, руководителя, и иногда им это удавалось. Не приняв на­значенного Ельциным главу администрации Ульяновской области В.Малафеева, областной совет продолжал актив­но отстаивать кандидатуру бывшего первого секретаря об­кома КПСС и председателя областного совета Ю.Горяче­ва, чье поведение в период августовского путча вызывало в Москве сомнения в его лояльности. Спор продолжался в течение трех месяцев и в конце концов Ельцину пришлось отступить²⁵.

По прошествии года с момента принятия постановле­ния V съезда народных депутатов о запрете выборов глав администраций оно утратило свою силу, но президентская сторона предложила продлить мораторий, обосновывая это нецелесообразностью проведения повсеместных выборов глав администраций в период до выборов советов нового созыва. Депутаты согласились с пожеланиями главы госу­дарства, но на этот раз предоставили регионам достаточно широкие возможности для избавления от навязанных им президентских наместников. В постановлении VII съезда «О главах администрации», изданном 10 декабря 1992 г., говорилось²⁶:

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

«В случае принятия Советом народных депутатов ре­шения о недоверии главе администрации, досрочного пре­кращения полномочий главы администрации, истечения сро­ка полномочий исполняющего обязанности главы админис­трации, а также если на должность главы администра­ции назначено лицо с нарушениями процедуры... Совет на­родных депутатов вправе принимать решение о назначении выборов главы администрации... либо... реализовать право назначения на должность главы администрации».

Постановление VII съезда народных депутатов постави­ло президентскую сторону в сложное положение. С нару­шениями процедуры, предусмотренной указами президента от 22.08.1991 и 25.11.1991, то есть без предварительного согласования с местными советами, были назначены мно­гие главы администраций. Теперь все они оказались не впол­не легитимными, и в любой момент соответствующий ме­стный совет мог, при желании, отказать им в праве зани­мать руководящую должность.

В условиях обостряющейся борьбы с парламентом в Москве вступать в конфронтацию еще и с субъектами Фе­дерации было недопустимо. Поэтому сразу же после изда­ния постановления VII съезда администрация президента начинает поиск путей выхода из создавшейся ситуации. В проблемные регионы (где у действующего губернатора не сложились отношения с местным советом) были направ­лены предложения решить вопрос о доверии назначенно­му главе администрации или о проведении выборов и просьба сообщить наиболее приемлемые кандидатуры, ко­торые могли бы пройти согласование при назначении или победить на выборах.

В некоторых случаях компромисса удалось достичь заме­ной действующего главы администрации на нового назна­ченца, кандидатура которого была одобрена советом. Од­нако восемь регионов (Красноярский край, Брянская, Липецкая, Орловская, Пензенская, Сахалинская, Смолен­ская и Челябинская области) объявили о своем решении идти на выборы. В Сахалинской области депутаты посчита­ли, что при назначении губернатором В.Федорова была нарушена процедура, так как с местным советом его кан­дидатура не согласовывалась²⁷; в Орловской области вос­

Глава 2. Вход в элиту (инкорпорация)

пользовались тем, что истек срок полномочий (один год) исполняющего обязанности главы администрации Н.Юди­на²⁸; в Пензенской области занялись согласованием канди­датуры назначенного полтора года назад А. Кондратьева, но не набрали нужного количества голосов²⁹ и т.п.

В Сахалинской области президенту удалось, предложив новую, устраивающую депутатов кандидатуру губернато­ра, добиться отказа от уже назначенных выборов, а в ос­тальных семи регионах они состоялись в апреле 1993 г., и только в одном из них — Красноярском крае — действую­щий глава администрации, назначенный лишь за три ме­сяца до выборов, сумел одержать победу, тогда как руко­водители шести других регионов потерпели поражение, местами сокрушительное. Например, липецкий исполняю­щий обязанности главы администрации В.Зайцев набрал лишь 5,6% голосов избирателей³⁰, а его пензенский колле­га А.Кондратьев — всего 2,6%³¹.

1 апреля 1993 г. Верховный Совет РФ принял закон о порядке назначения на должность и освобождения от нее глав краевой, областной, окружной администраций, ко­торый еще больше сузил возможность президента страны влиять на кадровую ситуацию в регионах. «Назначение на должность главы администрации, — говорилось в законе, — осуществляется при условии принятия соответствующим советом решения, предлагающего президенту Российской Федерации... произвести назначение главы администрации»³². Получалось, что по собственному желанию инициировать замену своего же назначенца президент больше не мог. Однако президентская сторона, судя по всему, решила проигнорировать эти требования.

Результаты прошедших в апреле 1993 г. губернаторских выборов никак не побуждали президента проводить в ре­гионах демократические избирательные процедуры. С дру­гой стороны, нормативные акты, принятые Съездом на­родных депутатов и Верховным Советом РФ, делали меха­низм снятия и назначения глав администраций чрезвы­чайно сложным и трудоемким. Поэтому, как только пред­ставилась возможность, президент возвращается к перво­начальной схеме, узаконив ее своим указом «О функцио­нировании органов исполнительной власти в период по­

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

этапной конституционной реформы»³³, изданным 27 сен­тября 1993 г., в самый разгар конституционного кризиса. Устанавливалось, что до начала работы нового парламен­та — Федерального Собрания РФ — глава региональной администрации не может быть освобожден от должности иначе как решением президента и что выборы глав адми­нистраций в этот период проводиться не могут.

Окончательно точку в этой борьбе поставил указ пре­зидента РФ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автоном­ной области, автономных округов, городов федерального значения», изданный 7 октября 1993 г., на третий день после подавления парламентского мятежа. «Главы администра­ций, — гласил указ, — назначаются и освобождаются от должности президентом Российской Федерации по пред­ставлению правительства Российской Федерации»³⁴.

Кризис сентября — октября 1993 г. показал, что на ме­стах президентская сторона создала себе надежный адми­нистративный тыл. Если в августе 1991 г. за поддержку ГКЧП и попытки противодействовать политике российских влас­тей пришлось сразу же уволить 12 председателей краевых и областных исполкомов, то в связи с октябрьскими собы­тиями 1993 г. лишь трое губернаторов лишились своих по­стов: глава администрации Новосибирской области, быв­ший первый секретарь Новосибирского обкома КПСС В.Муха, глава администрации Белгородской области, быв­ший второй секретарь Белгородского ОК КПСС В.Берес­товой, а также хорошо известный своей прокоммунисти­ческой позицией глава администрации Брянской области Ю.Лодкин (заметим, что последний за полгода до этого победил на губернаторских выборах и отстранять его от должности никаких законных оснований не имелось).

Конечно, то, что в случае конфликта ветвей власти на­значенные президентом главы администраций окажутся на его стороне, не должно было вызывать особых сомнений, однако на всякий случай лояльность губернаторов решено было подкрепить юридически и материально. За месяц до кризиса своим указом от 23 августа 1993 г. «О дополнитель­ных мерах по правовой и социальной защите глав испол­нительной власти субъектов Российской Федерации» пре­

Глава 2. Вход в элиту (инкорпорация)

зидент распорядился впредь до принятия закона о государ­ственной службе считать глав исполнительной власти субъектов РФ должностными лицами в единой системе ис­полнительной власти. Главы администраций регионов, про­игравшие на выборах, должны были получать назначен­ную им зарплату еще в течение года. Минимальная продол­жительность ежегодного отпуска устанавливалась в 36 дней; с 1 сентября 1993 г. вводилась ежемесячная надбавка к долж­ностному окладу в размере 40%, а также надбавка к окладу за сложность и специальный режим работы в размере 50%³⁵.

После подавления парламентского мятежа выборы глав администраций в регионах становятся единичными. Хотя запрет на выборы распространялся только на период до начала работы Федерального Собрания РФ, но и после того, как оно приступило к работе 11 января 1994 г., жела­ющим провести у себя в регионе выборы главы админист­рации сделать это было практически невозможно. Соответ­ствующие просьбы либо оставались без ответа, либо ука­зывалось на их несвоевременность, на отсутствие необхо­димых условий и т.п. За весь 1994 год выборы разрешили провести только в Иркутской области. Местный глава ад­министрации Ю.Ножиков имел неплохую электоральную поддержку. На выборах в Совет Федерации РФ в декабре 1993 г. за него проголосовало свыше 70% избирателей³⁶, и вероятность благополучного исхода губернаторских выбо­ров не вызывала сомнений. Так и произошло: Ножиков победил уже в первом туре, набрав 77,9% голосов³⁷.

Прошел еще год, и о решении проводить выборы гу­бернатора объявила Свердловская область. В апреле 1994 г. там была избрана новая законодательная власть — област­ная Дума, затем принят устав области, в соответствии с которым глава исполнительной власти — губернатор — из­бирался населением. Кроме того, был принят закон о вы­борах губернатора³⁸. Председатель Думы Э. Россель, отправ­ленный Ельциным в отставку с поста главы администра­ции области в ноябре 1993 г. за попытку создания так назы­ваемой Уральской республики, имел неплохие шансы вновь занять губернаторское кресло. Возглавляемая им Дума триж­ды обращалась к президенту с просьбой разрешить прове­

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

дение выборов, однако ответа не получила. 4 марта 1995 г. Дума, сославшись на статью 11 новой Конституции РФ, гласящую, что «государственную власть в субъектах Рос­сийской Федерации осуществляют образуемые ими орга­ны государственной власти»³⁹, объявила о своем решении провести в Свердловской области губернаторские выборы. Попытки действующей администрации доказать юридичес­кую несостоятельность этого решения успехом не увенча­лись. Вынужден был дать свое согласие «в виде исключе­ния» и президент. Выборы в августе 1995 г. прошли в два тура. Второй тур закончился уверенной победой Росселя (60% против 32% у его соперника)⁴⁰.

К осени 1995 г. региональные уставы были приняты уже повсеместно, и везде в них предусматривалось избрание руководителя исполнительной власти всенародным голо­сованием. Давление региональной элиты на центр с прось­бой разрешить проведение выборов все нарастало. Прези­дент РФ нуждался в поддержке «своих» губернаторов; их помощь была необходима ему в ходе предстоящих прези­дентских выборов 1996 г. И чем больше падал рейтинг гла­вы государства, тем сильнее было стремление сохранить в регионах до президентских выборов своих назначенцев, ту администрацию, которая могла бы обеспечить желаемый результат.

В то же время свердловская история показала, что ситу­ация становится плохо управляемой. Необходимо было юридически обосновать затянувшийся негласный морато­рий на губернаторские выборы. 17 сентября 1995 г. появля­ется указ президента «О выборах в органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления». Пункт третий указа гласил: «Вы­боры назначенных Президентом РФ глав администраций субъектов РФ провести в декабре 1996 года. Назначить в порядке исключения выборы глав администраций Новго­родской, Московской и Омской областей на 17 декабря 1995 г.»⁴¹

В октябре 1995 г. к трем перечисленным в указе регио­нам добавилось (и тоже «в виде исключения») еще восемь. С учетом Нижегородской области, получившей разреше­ние на проведение выборов еще в июне, в декабре1995 г. в

Глава 2. Вход в элиту (инкорпорация)

12 краях и областях состоялись выборы губернаторов. Ре­зультат на этот раз оказался неплохим. Если в выборах ап­реля 1993 г. — августа 1995 г. победа досталась лишь двум из восьми действующих губернаторов, то в ходе декабрьских выборов 1995 г. свое право руководить регионом смогли подтвердить девять глав администраций (75%).

Однако основная волна выборов, прошедших в 1996 г. — начале 1997 г., дала менее благоприятные для центральной власти результаты. Действующие губернаторы, принявшие участие в 47 избирательных кампаниях, смогли победить только в 21 из них (44,7%). В результате к лету 1997 г. из 66 ельцинских глав администраций первой волны свои по­зиции сохранили лишь 18 человек. Последнее назначение главы администрации состоялось влюле1997 г. в Кемеров­ской области. На этом шестилетний период ожесточенной схватки между федеральным центром и регионами завер­шился, и установился общий для всех регионов принцип выборности глав исполнительной власти. Вместе с тем ушла в прошлое и возможность для центра беспрепятственно фор­мировать удобную для себя власть на местах. Необходимо было учиться выигрывать на выборах.

⇐ Предыдущая567891011121314Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: