 |
Проблемы приграничных регионов и пограничная политика
|
|
|
|
Специфические интересы приграничных регионов можно условно разделить на экономические и гуманитарные. Экономические интересы связаны прежде всего с установлением особого режима для предприятий, традиционно связанных с партнерами на приграничной территории соседней страны. Без создания живой и самовоспроизводящейся ткани сотрудничества, т.е. субъектов экономической деятельности по обе стороны границы, объединенных общими
хозяйственными интересами, невозможно запустить его экономический механизм, и любые экономические решения останутся большей частью благими пожеланиями. Для оживления предприятий в приграничной зоне существует целый ряд средств:
• освобождение от ввозных и вывозных пошлин, НДС, акцизных и других сборов;
• определение перечня продукции, вывоз которой в пределах местных квот возможен без пошлин и на основе местных лицензий;
• облегчение создания совместных предприятий и финансово-промышленных групп;
• упрощение таможенного оформления грузов, переправляемых в соответствии с договорами, заключенными между предприятиями приграничных районов двух стран;
• создание гарантированных условий трансграничных взаиморасчетов и взаимозачетов, отсутствие препятствий для финансовых потоков, для чего можно учреждать специальные совместные банки, и др.
Гуманитарные интересы заключаются, во-первых, в облегчении режима пересечения границы для жителей приграничных территорий. Этого добиться легче, поскольку такая практика широко распространена во многих странах и регионах. Укреплению взаимного доверия и добрососедства способствует совместный пограничный и таможенный контроль.
Во-вторых, для жителей районов по обе стороны границы важно обеспечить равные права в сфере здравоохранения, образования, культуры и спорта. Иными словами, если в больнице приграничного поселка, допустим, нет специализированного кардиологического отделения, то гражданин должен быть уверен, что его примут в таком отделении, расположенном неподалеку, но по другую сторону границы, и т.п.
|
|
|
В-третьих, администрации приграничных регионов добиваются освобождения своих жителей от применения к ним норм и квот на перемещение через границу продуктов, произведенных в личных хозяйствах, на провоз личного имущества и нетоварных партий грузов.
В-четвертых, в условиях проницаемых границ важное место в контактах соседних областей занимает сотрудничество правоохранительных органов. Преступники не будут ждать, пока мес-
тные прокуратуры направят в свои столицы запрос на привлечение к их задержанию соответствующих органов соседней страны.
О том, какие сложные проблемы встали перед службами, контролирующими трансграничные потоки, можно судить по данным Таможенного комитета о российско-украинской границе в середине 1990-х годов. Таможенные пункты там уже тогда существовали или оборудовались практически на всех дорогах с твердым покрытием и действовали на магистральных железнодорожных коммуникациях. Однако помимо 35 основных дорог, где были обустроены комплексные пункты (пограничная, таможенная и другие службы), насчитывалось около 400 объездных путей, делавших российско-украинскую границу действительно «прозрачной» от таможенного контроля: на брянском направлении – до 120, белгородском – 80, ростовском – до 200. Ведь каждый приграничный населенный пункт России связан с украинскими поселениями ґрунтовыми дорогами. По этим дорогам, по подсчетам специалистов, бесконтрольно пересекали границу до 75% транспортных средств, вывозивших материальные ценности. С тех пор пограничные службы обеих сторон предприняли дополнительные меры по усилению контроля границы – вдоль нее патрулируют мобильные группы и т.п. Однако все полевые дороги перекрыть трудно.
|
|
|
Узкая полоса районов и поселений, непосредственно прилегающих к границе, особенно сильно пострадала от превращения внутренней политико-административной границы в государственную. Едва ли не классическим примером трудностей, с которыми сталкивается новое пограни-чье, стали районные центры Чертково (север Ростовской области) и Меловое (Луганская область) с населением соответственно 11 тыс. и 6 тыс. человек. Эти поселки практически срослись – их разделяет только линия железной дороги Москва-Ростов (примечательно, что вокзал находится на российской стороне, а грузовые склады – на украинской).
К производственным проблемам этих поселков можно отнести размещение отдельных подразделений и целых предприятий на территории соседней страны. В значительной мере отсюда проистекали таможенные сложности – например, с завозом скота на мясоперерерабатывающий комбинат, который принадлежит России, но оказался разрезан на две части границей. Одной из острейших стала проблема обмена трудовыми ресурсами между приграничными районами, когда люди жили по одну, а работали по другую сторону границы. Злободневны и социально-бытовые проблемы, связанные с границей, – совместное использование коммунально-бытовой и социальной инфраструктуры (источников водоснабжения, больниц, школ и пр.), которая не всегда «задублирована» с той и другой стороны.
О значении барьерной функции государственной границы говорит простой пример: телефонный звонок из Черткова в Меловое стоит в шесть раз больше, чем в пределах Черткова.
Разумеется, со временем многие проблемы решаются, но местные бюджеты на это явно не рассчитаны. В целом не вызывает сомнения, что региональные и центральные власти должны оказать приграничным районам помощь в адаптации к их новому геополитическому положению и что они должны располагать специальным льготным режимом. Только как определить на практике глубину пограничного пространства? должен ли льготный режим распространяться только на жителей пятикилометровой приграничной полосы, установленной в законе об охране государственной границы? Или же охватывать приграничные административные районы? Или, того больше, целиком субъекты федерации? Очевидно, что последний вариант нереален: российские края и области – огромные и разнообразные территории, которые нельзя целиком отнести к приграничным.
|
|
|
Решение этой проблемы – одна из основ пограничной политики. Вряд ли возможно учесть все извивы границ или найти исчерпывающий компромисс между интересами различных субъектов и разных видов деятельности. Для поиска оптимальных управленческих решений и разработки законодательных актов нужна объективная информация, отражающая всю сложность реальной картины.
Такую информацию призван дать, в числе прочего, анализ конкретной географической ситуации вдоль границы (линейное измерение) и изучение трансграничных потоков физических лиц, транспортных средств, грузов, энергии, загрязнителей, информации и т.д. (поперечное, точечное измерение).
Критериями для типологии границы по географической ситуации могут быть (по Колосову, Криндачу и Трейвишу):
• природные особенности – наличие на данном участке границы естественных препятствий;
• характер системы расселения с обеих сторон границы, что особенно важно для недавно возникших приграничных зон;
• «симметричность» расположения населенных пунктов, непосредственно прилегающих к границе (находящихся в пятикилометровой приграничной зоне);
• характер транспортной сети вблизи границы – число (плотность в расчете на единицу длины границы) автомобильных и железных дорог, пересекающих границу, в том числе с пограничны-
ми переходами; число (плотность) транзитных дорог, обеспечивающих кратчайший доступ из одного населенного пункта в другой через территорию соседней страны (частный случай – дороги, проходящие по линии границы). При этом следует различать дороги между двумя российскими поселениями через территорию соседней страны и, наоборот, дороги между двумя «зарубежными» населенными пунктами, «секущие» границу. Конфигурация дорожной сети в немалой степени определяет ситуацию на данном участке границы.
|
|
|
На основе этих критериев выделяется два типа границы – с экстенсивным и интенсивным взаимодействием. Первый из них включает глухие границы, проходящие по природным барьерам (например, по рекам, водоразделам); глухие без ясно выраженного природного барьера, разделяющего мало используемые территории (поля, леса и т.п.), и асимметричные, или полуглухие (в тех случаях, когда в приграничной полосе с одной стороны есть одиночный населенный пункт).
Второй тип можно подразделить на границы: с повышенным локальным взаимодействием (с обеих сторон границы находятся два одиночных населенных пункта, соединенных дорогой через линию границы); пересекающие единую полосу сельского расселения, расположенную на проходящей через границу транспортной оси, как правило, с пограничным переходом; пересекающие единую городскую систему расселения со многими дорогами, проходящими через границу, в том числе транзитными.
В связи с изменением геополитического положения России возросла нагрузка на пограничную службу, которая должна пропускать людские и транспортные потоки между бывшими союзными республиками. Российская пограничная статистика не в полной мере сопоставима с советской – изменились границы, изменилась и сетка пограничных округов. Тем не менее показательно, что в 1990 г. бывшую советскую границу пересекло 27,8 млн человек, а российскую в 1995 г. – уже 47,4 млн! Но и эта цифра, конечно же, намного занижена.
Поток людей и транспортных средств через границу нарастал лавинообразно, но весьма неравномерно во времени и пространстве. В наибольшей степени увеличилось число лиц, пересекших советско-китайскую границу, – в 2,4 раза всего за пять лет. Это даже больше, чем рост потока через западную границу бывшего Союза, хотя и там он вырос значительно – в 1,7 раза на участке
бывшего Западного пограничного округа (Белоруссия, Украина, Молдавия) и более чем в 1,5 раза – Прибалтийского.
Все это привело к еще большему доминированию в потоках людей западного направления, что ясно отражало внутриполитические сдвиги и изменения во внешнеполитической ориентации страны в западноевропейском и в целом западном направлении. На долю западных пограничных округов приходится свыше 9/10 лиц, пропущенных через границу.
|
|
|
