Международное сотрудничество и режим границ

Очевидный путь решения проблемы новых границ и пограничья – сотрудничество между пограничными службами и приграничное сотрудничество в широком смысле. Речь идет об освоении новых российских границ – не только об их поэтапном обустройстве, но и урегулировании проблем, появившихся в результате трансформации советских административных границ в государственные и налаживании жизни населения приграничных территорий, выявлении их нового экономического потенциала, связанного с использованием пограничного положения, и проведении в этих целях специальной государственной пограничной политики.

Российская Федерация инициировала и подписала ряд много- и двусторонних соглашений о совместной охране границ с партнерами по СНГ.

Наиболее важные документы – Концепция и Соглашение о сотрудничестве в охране границ стран-участниц СНГ со странами, не входящими в Содружество, были приняты в мае 1995 г. президентами Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Кир-гизстана, России и Таджикистана. Официальной целью российской политики было восстановление совместной системы охраны границ во главе с Объединенным командованием пограничных войск и совместными региональными командованиями, а также создание единого визового пространства и единого режима для граждан третьих стран. Однако Украина и Азербайджан не поддержали этих документов. Несколько позже Туркмения ввела визовой режим для граждан России и других стран СНГ.

К 2000 г. ситуация на ряде участков новой российской границы осложнилась. Афганские фундаменталисты – талибы захватили районы, непосредственно прилегающие к Таджикистану. В результате возросла угроза распространения боевых действий на территорию бывшего СССР, риска бесконтрольной транспортировки

оружия и наркотиков, перемещения беженцев и нелегальных мигрантов из Афганистана и других третьих стран не только в Таджикистан, но и в другие страны СНГ. Вызывают тревогу сообщения о том, что чеченские сепаратисты используют территории Грузии и Азербайджана, хотя их власти отрицают такие факты.

В 2000 г. Россия вышла из Бишкекского соглашения о безвизовом перемещении граждан в СНГ. В декабре 2000 г. по инициативе России введен визовой режим с Грузией. Вопрос о сохранении безвизового режима или его отмене РФ намерена отныне решать на двусторонней основе с каждой страной СНГ. Одна из причин – усиление контроля за перемещением рабочей силы. В целом режим границы для России – серьезный рычаг давления на ее соседей, миллионы граждан которых легально и нелегально работают на ее территории. Ясно, что если будет принято решение установить визовой режим на всех новых границах страны, то это потребует крупных вложений в пограничную инфраструктуру.

Наиболее радикальным и прогрессивным путем решения пограничных проблем было бы создание странами СНГ сначала таможенного, а затем в перспективе и экономического союза. Российское руководство пыталось сделать определенные шаги в этом направлении. Подписанный весной 1996 г. Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией предусматривает создание условий для свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и граждан четырех стран, а также гармонизацию их законодательств, совместную борьбу с организованной преступностью и международным терроризмом. Заключение тогда же Договора об экономическом союзе между Россией и Белоруссией ознаменовало новый этап в интеграции в этом «мини-СНГ». Впрочем, многие специалисты скептически оценивали перспективы реализации этих документов ввиду потерь российского бюджета из-за снижения таможенных поступлений. В любом случае формирование единого таможенного пространства протекает медленно, противоречиво и наталкивается на серьезные субъективные политические сложности. Имеются и существенные объективные проблемы, связанные с разными экономическими интересами партнеров, последствиями финансового кризиса 1998 г. и т.д. Поэтому таможенники вновь появляются то на одной, то на другой границе.

Тем не менее в октябре 2000 г. было принято решение о создании Евразийского экономического союза в составе пяти стран, входящих в Таможенный союз, что ознаменовало решимость их

руководства активизировать его деятельность. Россия заявила о намерении сохранить безвизовой режим для его членов.

Приграничное сотрудничество может сыграть большую роль в адаптации приграничных районов России и других стран СНГ к их новому геополитическому положению. Региональные политические и экономические элиты приграничных областей с первых месяцев после распада СССР ощущали необходимость в поддержании хозяйственных и гуманитарных связей. Они заключали двусторонние договоры о сотрудничестве между администрациями регионов. В 1993 г. был создан Совет приграничных областей, включающий ныне 18 регионов России, Украины и Белоруссии, причем не только примыкающих к границе. С российской стороны – Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Ростовская, Тульская области, а также Краснодарский край; с украинской – Донецкая, Запорожская, Луганская, Полтавская, Сумская, Харьковская, Черниговская области и г. Севастополь, с белорусской – Гомельская, Могилевская и Витебская области. Их главы проводят регулярные совещания для обсуждения насущных вопросов.

Приграничные регионы претендовали на разделение полномочий с федеральным центром в регулировании внешнеэкономической деятельности на их территории и в сфере охраны'государственной границы и экономических интересов государства, в частности на координацию деятельности пограничных и таможенных служб, право самостоятельно открывать временные пункты пропуска и, при согласовании с соответствующими органами, принимать решения о перемещении через границу машин, механизмов, материальных ресурсов, рабочей силы, необходимых для работ на приграничных территориях в рамках двусторонних соглашений.

Большим успехом Совета явилось подписание 27 января 1995 г. Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей. Соглашение обязывает стороны содействовать развитию сотрудничества между приграничными областями и устранять препятствия для перемещения товаров и услуг, произведенных за счет местных ресурсов и предназначенных для потребления на этих территориях. Главное – создать правовую инфраструктуру для укрепления прямых связей между предприятиями.

Таким образом, приграничное сотрудничество может стать локомотивом, который может вытянуть весь комплекс связей между исторически столь тесно связанными странами, и в определенной мере буфером, амортизирующим сложности отношений на межгосударственном уровне. В зарубежном мире накоплен богатый опыт

приграничного сотрудничества, который может быть использован центральными и местными властями России.

2.6. Опыт развития трансграничных районов в западноевропейских странах

Под трансграничным районом обычно понимается охватывающая части территорий двух или нескольких соседних стран социально-экономическая система, характеризующаяся определенным единством природной первоосновы и/или расселения, трудовых и культурно-бытовых связей населения, хозяйства, инфраструктуры, нередко также исторических, этнических и культурных традиций.

В настоящее время в ЕС официально выделяются трансграничные районы Льеж – Хассельт – Маастрихт – Аахен (Бельгия, Нидерланды, ФРГ), Твенте – Восточный Гельдерланд – Вест-мюнстерланд (Нидерланды – ФРГ), Лондондерри – Донегал (Ирландия, Великобритания), Саар – Северный Люксембург – Северная Лотарингия (ФРГ – Люксембург – Франция), Долларт – Эмс (Нидерланды – ФРГ) и др.

Одни из наиболее развитых трансграничных районов в мире – Женевский и Базельский, и именно их опыт в значительной мере положен в основу недавно принятых документов ЕС и Совета Европы.

Формирование Базельского трансграничного района связано с историей города и его географическим положением. Длительное время рост Базеля в южном направлении сдерживали склоны Юры, в северном и западном – границы Швейцарии. В послевоенный период быстрое промышленное развитие и либерализация таможенного режима способствовали расширению агломерации, в том числе и за пределы национальной территории. Ныне Базельский район (общая численность населения – свыше 500 тыс. человек) включает 5 швейцарских коммун, 5 французских и 13 германских.

Развитию Женевского трансграничного района способствует морфология границ Швейцарии. Кантон Женева вошел в состав конфедерации в 1815 г. До этого Женевская республика была отрезана от своих швейцарских союзников участком территории Франции, однако с тех пор образовавшийся на ее основе кантон связан с основной частью страны узким, шириной на отдельных участках всего 2 км коридором Версуа. Граница кантона Женева с Францией состав-

ляет более 102 км, с другими кантонами – всего 4. Трансграничные связи Женевы асимметричны: в кантон прибывает ежедневно несколько тысяч фронтальеров⁶ из Франции. Частично соседние коммуны Франции превратились в спальные районы, а их сельское хозяйство ориентировано на обслуживание богатой Женевы. Женевский трансграничный район включает пять кантонов Швейцарии, семь департаментов Франции и итальянскую область Валле-д'Аоста.

Под приграничным сотрудничеством в Западной Европе понимается совместное решение хозяйственных и иных проблем местными органами власти соседних районов на основе напрямую заключаемых между ними соглашений. Его история насчитывает уже около 40 лет. Еще в 1963 г. в Базельском трансграничном регионе образованы Рабочая группа и Комитет по содействию ей, сфера деятельности которых распространяется на 1109 коммун во всех трех соседних странах. В Женевском регионе действует региональная комиссия по трансграничному сотрудничеству, решившая, в частности, трудные вопросы налогообложения фронтальеров и перераспределения части выплачиваемых ими налогов в Швейцарии в пользу соседних французских департаментов Эн и Верхняя Савойя. Кантон Женева, французский район Рона-Альпы и власти г. Лиона согласовывают свою экономическую и социальную политику, совместно регулируют землепользование.

В формировании международно-правовой инфраструктуры приграничного сотрудничества, соответствующей достигнутому уровню европейской интеграции, выделяется три этапа.

Первый этап начался с создания в 1969 г. Европейской Ассоциации трансграничных районов (ЕАТГ), что положило начало координации деятельности властей этих районов, способствовало осознанию их особых интересов и официальному их признанию органами ЕС.

Второй этап наступил в результате подписания в 1980 г. в Мадриде странами-членами Совета Европы Рамочной конвенции по трансграничному сотрудничеству территориальных коллективов. Конвенция, в частности, установила, что заинтресованные страны могут подписывать соглашения, регулирующие рамки и формы, в которых могут сотрудничать местные власти приграничных районов. В 1984 г. в соответствии с этой конвенцией пересмотрен статус ЕАТГ.

Отсчет третьего этапа развития приграничного сотрудничества можно вести с принятия в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления и в 1986 г. – Хартии Сообщества по регио-нализации, нашедших отражение в реформе Европейских структурных фондов с января 1989 г., предусматривавшей специальные меры по развитию трансграничных районов.

В том же году в Декларации о приграничном сотрудничестве в Европе Совет Европы заявил об особом приоритете их развития и необходимости скорейшей разработки его программ, охватывающих различные аспекты экономической, социальной и культурной жизни на уровне регионов и низовых административных единиц и при участии не только местных властей, но и других юридических лиц, а также специального раздела международного права. В 1990 г. были приняты региональные программы INTERREG, касавшиеся также и трансграничных регионов и составившие отчасти юридические рамки для деятельности созданных в них институтов.

Региональные и местные власти стран, подписавших указанные документы, имеют право напрямую заключать соглашения с местными властями соседних стран, касающиеся информации друг друга о своей деятельности (первый шаг), взаимодействия в области экономики, охраны среды, инфраструктуры, в социальной сфере, но особенно – в территориальном планировании и регулировании землепользования.

Принятие названных документов подвело итог важнейшему в новейшей истории Европы периоду глубокой структурной перестройки и интернационализации мирового хозяйства после кризиса 1973-1974 гг., который привел к коренным изменениям функций регионов в хозяйственном и культурном пространстве промышленно развитых стран.

Более глубокое разделение труда и специализация одних районов на сложных управленческих функциях и НИОКР, с одной стороны, и исполнительских, производственных – с другой, открытие границ для свободного передвижения товаров, капиталов и людей вызвали усиление конкуренции между районами за привлечение инвесторов, что, наряду с социально-политическими причинами, потребовало передачи им новых полномочий, более четкого разделения компетенции между центральными и региональными властями. Районы, расположенные по обе стороны границ, получили возможность сообща использовать свой потенциал

и преимущества нового географического положения в едином экономическом пространстве ЕС, что и было предусмотрено в Хартии Сообщества по регионализации и в других документах.

Для этого были необходимы новые формы территориально-политической организации, возрождения старой или формирования новой идентичности жителей трансграничных районов. Институциональная организация таких районов, по мысли их идеологов, должна быть гибкой, соответствовать степени реальной интеграции и конкретным ситуациям.

Цель политики Совета Европы и ЕС в отношении приграничья – способствовать дальнейшему его превращению из периферийных районов с неблагоприятным положением в границах государственных территорий в связующие элементы хозяйства объединенной Европы и двигатель ее интеграции, реализации этнокультурной идентичности жителей многих трансграничных районов, «задавленной» национальными государствами.

Западноевропейские страны по-разному отнеслись к названным документам. Рамочную конвенцию ратифицировало большинство стран-членов Совета Европы. Некоторые из них, в первую очередь Германия с ее федеративным государственным устройством, попытались как можно полнее реализовать их, воспользоваться преимуществами, которые она получает благодаря положительному балансу трансграничных трудовых поездок. Более того, принципы этих документов применяются германскими землями и крайзами, граничащими не только со странами ЕС, но и Польшей и Чешской Республикой. Документы о приграничном сотрудничестве с местными властями этих стран были подписаны землями Мекленбург, Бранденбург, Саксония и Бавария, причем за основу был взят опыт сотрудничества земель Северный Рейн-Вестфа-лия и Нижняя Саксония с провинциями Нидерландов.

Однако некоторые страны подписали конвенцию с существенными оговорками, в том числе Испания и Франция. Это не мешает их приграничным регионам и коммунам успешно развивать приграничное сотрудничество, действуя на неформальной основе, иногда на основе частного права. Остается острой проблема юридического непризнания совместно созданных органов трансграничных регионов национальными законодательствами.

⇐ Предыдущая37383940414243444546Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: