 |
Федерализм в территориально-политической организации общества
|
|
|
|
3.1. Понятие и формы современного федерализма
Что такое федерализм? Почему нынешнее российское государство – федерация? Только ли потому, что оба его предшественника – СССР и РСФСР, границы которой унаследовала Россия, были федерациями? Обязательно ли столь многонациональное и столь обширное по территории государство должно быть федерацией? Каких целей можно достичь, используя мировой опыт строительства федеративных государств, а какие – недостижимая утопия?
При всей неповторимости России и ее претензиях на «особый» путь исторического развития, есть ли в мире какие-либо федерации, более всего похожие на нее по размаху внутренних различий и противоречий, по своим государственным институтам? Их опыт мог бы пригодиться России и, возможно, дать ответ на сакраментальный вопрос, а жизнеспособна ли нынешняя форма российского государственного устройства, можно ли создать полноценные субъекты федерации на базе бывших советских автономий, краев и областей. К какому типу федеративных государств принадлежит нынешняя Россия? Чтобы ответить на эти вопросы, нужно прежде всего определить, что такое федерализм и какие государства считать федеративными.
Определения федерализма, данные отечественными и зарубежными авторами, основываются главным образом на трех критериях – наличии:
• двухзвенной территориальной структуры государственного управления;
• хотя бы одной сферы деятельности, в которой низшее, региональное звено не зависит от высшего, общенационального;
• гарантий самостоятельности двух уровней управления в пределах их компетенции.
К этому можно добавить, что главный критерий истинно федеративного государства – использование прежде всего территориального принципа в организации равного политического представительства граждан на региональной основе или, иными словами, конституционное обеспечение участия регионов в процессе принятия решений в общенациональном центре и права регионов на сохранение своей «особости». Этот принцип в федерации может быть нарушен лишь посредством применения чрезвычайных конституционных процедур (никоим образом не просто большинством голосов в парламенте или решением исполнительного органа).
|
|
|
Из этого вытекают два важных следствия.
Во-первых, в настоящей федерации центр не имеет права ликвидировать или изменять границы субъектов федерации.
Во-вторых, нормальное функционирование федеративного государства возможно лишь на основе партнерства, постоянного поиска компромиссов, приверженности переговорному процессу, проявления взаимной терпимости и признания законных специфических интересов как центром – у субъектов федерации, так и субъектами – у центра и у друг друга.
Федеративный процесс имеет, таким образом, ярко выраженное политико-культурное измерение. Для того чтобы объективно существующее этнокультурное и/или региональное разнообразие страны нашло отражение в политическом процессе и структурировало его, нужна специфическая политическая культура, способствующая сотрудничеству между индивидами и основными социальными группами (pillars). Такое сотрудничество называют кон-социализм (consocialism).
Из этого можно было бы сделать вывод, что только демократические государства могут быть настоящими федерациями, ибо лишь демократическая форма правления может обеспечить нормальную процедуру переговоров между центром и членами федерации. Однако это не так. Федерализм всегда использовался в ряде стран Третьего и бывшего второго (социалистического) мира. Федеральное мышление встречается и в культурах, основанных на коллективизме и иерархической организации общества. Координация интересов регионов и центра вполне может протекать, например, в форме соглашения между политическими элитами, которые могут' при этом преследовать цели:
|
|
|
• сохранения культурной (национальной) идентичности своей группы (региона);
• восстановления исторической справедливости к ней;
• устранения последствий неравномерного регионального развития;
• улучшения практики федеративного процесса и институтов федерализма.
Одно из емких и лаконичных определений федерализма гласит, что эта форма государственного устройства представляет собой территориальную стратегию социального контроля для обеспечения сосуществования различных этносов и/или регионов [Enloe, 1977]. Энциклопедический словарь «Федерализм» определяет его по формальным признакам как
государственность, в основе которой лежат «формирование государственного пространства как единого целого из территорий членов (субъектов) федерации...; субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией; каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существует единое федеративное гражданство и гражданство союзных единиц» [Федерализм, 1997, с. 244-245].
«Истинная» федерализация отличается отдецентрализа-ц и и в унитарном государстве тем, что последняя не уничтожает иерархии «центр- периферия», тогда как в федеративном государстве нет контролирующих и подчиненных центров, а есть лишь большие или меньшие арены политической деятельности. Суть федерализма – в разных управленческих функциях, реализуемых на разных политических аренах и в разных целях.
Сформулировано десять вопросов, первые четыре из которых позволяют отличить, с одной стороны, федерацию от конфедерации, а шесть остальных,с другой- федерацию от унитарного государства [Duchacek, 1986]:
• Имеют ли центральные власти исключительный контроль над внешней политикой и обороной страны?
• Имеются ли конституционные гарантии против сепаратизма и распада государства?
|
|
|
• Зависит ли деятельность центральных властей от одобрения и материальных ресурсов отдельных частей государства?
• Кто обладает правом окончательного принятия поправок к конституции?
• Обладают ли составные части государства гарантиями территориальной целостности и нерушимости границ?
• Обеспечены ли гарантии равного представительства всех составных частей государства, независимо от их реального веса, в одной из палат парламента и их участие в принятии решений на общегосударственном уровне?
• Имеются ли независимые судебные системы на общегосударственном уровне и в составных частях государства?
• Имеется ли общегосударственная судебная инстанция, располагающая правом контроля над общегосударственной исполнительной властью и исполнительной властью в регионах?
• Сохранили ли региональные власти полномочия, которые общегосударственная конституция не отвела центральной власти? Существенны ли эти полномочия или носят второстепенный характер?
• Достаточно ли четко разделение компетенции между центральными и региональными властями?
Исходя из этой анкеты, Россия, безусловно, не конфедерация, поскольку стратегические решения принимаются центральными властями. По последним шести критериям Россия является де-юре федеративным, а не унитарным государством (безусловно отрицателен лишь ответ на седьмой вопрос, но ведь далеко не во всех федерациях мира субъекты имеют независимые судебные системы).
Однако не все государства, которые их конституции определяют как федеративные, полностью соответствуют перечисленным критериям. В то же время множество государств, основные законы которых воздерживаются от дефиниции их как федеративных, имеют типичные признаки федерации. Поэтому более правильное и более краткое следующее определение федерализма.
«федерализм – институциональное соглашение о форме суверенного государства, отличающееся от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конституционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным правительством» [Kins, 1982].
|
|
|
Федерализм определяют также как специфически открытую и немажоритарную форму организации политической и культурной жизни граждан в многокультурных обществах или как форму политического компромисса между составляющими суверенное государство социально-(национально-)территориальными группами.
Федерациями, согласно конституции, являются 24 страны мира, в том числе такие крупнейшие, как Индия, США, Бразилия, Россия. В них сосредоточено около трети мирового населения и находится более 300 государственных образований.
Еще 22 государства юридически не являются федерациями, но их государственное устройство включает элементы федерализма. С географической точки зрения, эти квазифедерации могут быть подразделены на:
• малые островные государства – Антигуа и Барбуда, Фиджи, Папуа-Новая Гвинея, Соломоновы острова, Вануату-Новые Геб-риды;
• западноевропейские демократические государства с длительными традициями регионализма – Великобритания, Италия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия;
• многонациональные страны Азии, Африки с компактно проживающими меньшинствами – Бирма, Гана, ЮАР, Намибия, Судан, Танзания. Эти квазифедерации основаны на соглашениях между их составными частями, имеющих конституционную силу.
Многоликость федерализма В современном взаимозависимом
мире принципы федерализма используются очень широко и не только на государственном уровне. «Континуум федеративное/ли» становится все более длинным. «Взрыв федерализма» происходит и на уровне местных властей (федерациями можно назвать объединения муниципалитетов, например, в границах городских агломераций), проявляется и на надгосудар-ственном уровне (в конфедерацию, по сути, превращается Европейский Союз), и в деятельности негосударственных организаций [Elazar, 1996J.
Большая популярность принципов федерализма объясняется новой парадигмой в развитии мирового сообщества, которое становится все более взаимозависимым, сочетая разнообразие и единство, связанное с функционированием многочисленных сетей – распространением информации, финансовых потоков, товаров, энергии и т.п.
Взаимозависимый, «федерализирующийся» мир заменяет мир самодостаточных, более или менее однородных наций-государств, в которых власть концентрируется в единственном центре.
Принципы федерализма применены в конституционнных соглашениях, связавших с метрополиями ассоциированные государства и территории. Таковых насчитывается 24; их общая площадь – 2,44 млн кв. км, население – более 13 млн человек. Федеративные соглашения встречаются в двух формах: 1) ассоциированных государств, в которых или основное, или присоединившееся государство могут в одностороннем порядке разорвать союз в соответствии с процедурами, установленными в учредительном акте;
|
|
|
2) федераций, в которых любое изменение в их внутреннем устройстве может быть осуществлено только при условии взаимного согласия обеих сторон.
|| Таким образом, четкой границы между федерациями и 11 не-федерациями нет.
Легче сказать, какие государства не являются федеративными, чем дать исчерпывающее определение «настоящей» федерации. Разнообразие форм государственного устройства представляет собой континуум – от наиболее до наименее федеративных.
Федерализм – чрезвычайно многообразное понятие. Это:
•форма государственного устройства;
• политическая идеология и практика, сплав доктрин, убеждений, традиций и прагматических соображений;
• социо-культурный феномен;
• постоянный процесс поиска компромиссов между федеральным центром и субъектами федерации. Без такого процесса невозможно существование федеративного государства, поскольку суть федерализма – примирение стремления к единству (а следовательно, определенной централизации) и к разнообразию – самостоятельности и децентрализации. Поэтому конфликт между интересами федерации и ее членов, в частности по бюджетным проблемам, неизбежен и естествен, и нормальное функционирование федеративного государства предполагает действие эффективной системы сдержек и противовесов, позволяющих урегулировать столкновения между «центром» и «периферией».
Известный исследователь федерализма Д. Элазар различает федерализм как средство разрешения противоречий между стремле-
ниями к единству и разнообразию или межнационального примирения и федерализм как цель, как тип общества и государства, построить которые стремятся его отцы-основатели, учитывая характер политической культуры граждан. Соответственно и федеративный процесс, и устойчивость федеративного государства в первом и во втором случае разные. В качестве примера федерализма, используемого как средство разрешения противоречий, можно привести многонациональные федерации в Третьем мире – Нигерию и Индию. В качестве второго примера стран, в которых общество и государство организованы на принципах федерализма, – Швейцарию или США.
В недавней истории было немало случаев, когда федеративные структуры существовали в отсутствие федеративного процесса – в бывшем СССР, ряде стран Латинской Америки при диктаторских режимах.
Одним из критериев соответствия содержания федеративного государства его форме может служить соотношение людности федеральной столицы и других главных городов страны', гипертрофия столицы указывает на высокую концентрацию управленческих функций, свойственную централизованным политическим системам. Напротив, в полицентричных государствах-классических федерациях федеральная столица мало выделяется на фоне других крупных городов, например Берн, Берлин, Дели, или же она специально создана для выполнения своих функций, как Вашингтон, Оттава, Канберра, Бонн, Бразилиа.
В России исключительная гипертрофия Москвы – не столько по людности, сколько по экономическим и политическим функциям, парадоксальным образом усилившаяся в постсоветский период, явно не способствует укоренению традиций федерализма.
Между тем выполнение столичных функций каким-либо городом в федерациях-результат политического компромисса [Dikshit, 1975;
Knight, 1981; Paddison, 1983] и в некотором смысле свидетельство доверия субъектов федерации друг другу и общему центру, одна из основ специфического «федералистского» менталитета.
Федерализм – это и социально-культурный феномен. Граждане федераций не мыслят свое государство иначе как федеральным. Другими словами, в иерархии территориальных идентичностей жителей федеративного государства должна быть высоко развита региональная, а не только национальная (государственная) компонента. Значение социально-культурной составляющей федерализма в последние десятилетия, особенно по мере набиравших темпы про-
цессов глобализации и интернационализации хозяйства, намного выросло.
В условиях глобализации общественной жизни федеративная форма государственного устройства, призванная найти баланс между централизацией и разнообразием, становится особенно актуальной, а социально-культурная составляющая федерализма приобретает первостепенную роль.
В России, за исключением «автономий», региональные идентичности слабы, что заметно осложняет складывание федерализма и «снизу», и «сверху». Удается насчитать всего несколько природ но-культурных регионов, рубежи которых не совпадают с административными границами, как, например, Мещера или Поморье. В этом, безусловно, сказывается не только наследие нетерпимого отношения к любым формам региональной самобытности в советскую эпоху, но и вообще культурные особенности России, в которой высокоцентрализованное государство сложилось еще несколько веков назад, до формирования современных наций (см. работы Л. В. Смирнягина). В сознании населения порой отсутствует понятие о федерализме. Все же «здоровый» регионализм, необходимый для федеративного государства, пусть и в рамках административных границ («пскобские мы») в собственно русских областях, может быть стимулирован и возрожден.
Федерализм и социальная
(территориальная)
Справедливость
В идее федерализма заложен потенциальный глубокий конфликт из-за несовместимости представительства регионов с представительством граждан. Законодатель должен решить, что первично и на каком территориальном уровне – территориальное представительство или представительство граждан. Ведь территориальное представительство – это привилегия, оно идет дальше признания гражданских прав: одни социальные группы получают право на самоопределение, другие – нет. Неизбежно встают вопросы; какие именно группы нужно поддерживать, предоставляя им право на территориальное самоопределение? На каком территориальном уровне? Кто имеет право это решать? Федерализм, как правило, хуже учитывает интересы компактно проживающих и пестрых по составу городских групп, чем жителей сельской местности. Непозволительно смешивать право «исторических», «титульных» и т.п. общин на самоопределение с индивидуальными правами всех жителей территории.
Этот конфликт особенно актуален для многокультурных сообществ, в том числе для России, где существует то, что британский исследователь Р. Тарас назвал «matrioshka nationalism», и каждый субъект федерации – как бы еще одна федерация в миниатюре. Почему казаки, которые, по самым оптимистическим для них подсчетам, составляют в Ростовской области не более четверти населения, требуя восстановления Области Войска Донского, претендуют на решение всех принципиальных для территории вопросов? Почему татары должны решать все на своей этнической территории – в Татарстане, в то время как их решения затрагивают интересы всех, кто там проживает? Разнообразие не должно влечь за собой неравенства и социальной несправедливости. Федерализм отрицает диктат и гегемонию большинства, но чреват установлением тирании меньшинства, по крайней мере, в отдельных регионах, что наблюдается в некоторых российских республиках, например Адыгее, где титульной элите удалось конституционно закрепить привилегии коренного населения (право на половину мест в парламенте и др.).
|
|
|
