 |
Предпосылки к переходу на саморегулирования
|
|
|
|
Сегодня в туристской отрасли России актуальны и поэтапно формируются новые механизмы регулирования отношений в сообществе организаторов туризма и туристов. Правовое регулирование туристской деятельности постепенно обретает черты цивилизованных отношений. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что институт финансового обеспечения туроператора, как инструмент монополизации туристской отрасли, сформированный в 2007 г., не состоялся и даже не совершаются законодательные попытки его реформирования.
Основные положения этой системы не защищают в должной мере права потребителей. Сам процесс реформирования тормозится, основные предложения по формированию финансового обеспечения крупных туроператоров адекватные их финансовому обороту и реальному риску не находят поддержки у власть и деньги имущих, да и страховая отрасль не готова к принятию столь масштабных рисков и миллиардных страховых лимитов, не говоря уже о нереальности банковских гарантий таких размеров. Все заявления о чиновников и глобальных переменах увеличения финансовых гарантий разбились о неспособность страховой отрасли к восприятию столь крупных рисков. Турист остался наедине с авантюристами от туризма и эффективных защитных мер не предложено.
Но риск коллапса в отрасли существует. Российская туристская отрасль существует всего 15 лет, а туристская отрасль на принципах модели Томаса Кука в западноевропейских развитых стран — около 160 лет (или более реально или приземленно — свыше 50 лет). В мировой практике туризма сформированы и апробированы долголетней практикой институты защиты рынка туроператоров и турагентов и потребителя. Поэтому попытки туристской отрасли России «идти своим путем», или быстро перешагнуть этапы развития, как показывает практика, малоперспективны.
|
|
|
Тем не менее, в России туристская отрасль идет «своим тернистым путем», пытаясь перешагнуть время и в угоду монополистическим устремлениям узкого круга крупных туроператоров, стремящимся любыми способами захватить рынок, вступить в современность прямым уменьшением численности туроператоров без формирования ясных принципов деятельности организаторов туризма и честной справедливой практики без ущемления интересов рядового массового потребителя в угоду монополистическим интересам крупных игроков рынка.
Это ясно подтверждают события IV кв. 2010 г., когда 8 тыс. туристов были лишены оплаченного ими отдыха по вине туроператора «Капитал–тур» (Москва), а месяцем ранее — и туроператора «Трансбизнеслайн» (Санкт-Петербург). Перспективы компенсации ущерба, понесенного туристами весьма туманны, поскольку размер ущерба туристов существенно (в десятки раз) превышает размер финансового обеспечения — лимита страховой суммы по договорам страхования гражданской ответственности этих фирм. Так, суммарный лимит страхования трех фирм, образующих компанию «Капитал-тур», составляет 190 млн руб. в страховой компании «Инногарант», а долги фирмы перед партнерами и потребителями (туристами) превышают 1,4 млрд рублей и 100 млн USD.
Причем в феврале 2011 года туроператору «Капитал-тур» было в суде отказано в признании банкротства по мотиву наличия достаточности активов для расчета с кредиторами, но потом было достигнуто соглашение о банкротстве фирмы. Теоретически признается банкротом только страховая компания, которая, приняв риск, в реалиях оказалась не в состоянии выплатить даже 190 млн рублей убытка потребителей. Укажем, что из 8,5 тыс. потребителей-туристов, которые понесли ущерб от деятельности туроператора «Капитал-тур», только 2,5 тыс. подали иски на самого туроператора, остальные 5 или 6 тысяч предъявили иски турагентам этой компании, которые приняли убытки на себя. Следует отметить, что значимую часть ущерба, оцениваемого по самым оптимистичным прогнозам в 60–70 млн. рублей, нанесенного потребителю воспримут именно турагентства, опрометчиво принявшие хлопоты по реализации «туристского продукта» туроператора «Капитал-тур» и производивших реализацию туристского продукта по схеме «по поручению туроператора и от своего имени». Т.е. брали всю ответственность на себя.
|
|
|
Корме того, даже туристский продукт, защищенный финансовым обеспечением туроператора, имеет априори ущербную защиту в размере меньше реальной стоимости, уплаченной туристом за туристский продукт, покупаемый в туристском агентстве (по поручению туроператора за счет туроператора или по поручению туроператора и от имени турагента).
В любом раскладе, когда туристу продается не собственный туристский продукт, а заимствованный для реализации туристу у третьего лица (туроператора), стоимость этого продукта в рознице существенно выше оптовой покупки. Следует учесть, что на практике обычно крупные туроператоры, особенно московские, устанавливают агентскую комиссию или агентское вознаграждение турагента в минимальном размере, например, один доллар (?!), т.е. тридцать рублей. Одновременно они не устанавливают ограничений за конечную стоимость реализуемого туристского продукта, которую покупает турист или заказчик.
Таким образом, свои расходы (на содержание агентства и прибыль, а также расходы на продвижение туристского продукта[90]) турагент должен (вынужден) покрывать за счет повышения цены тура. Однако по факту величина этой наценки не входит в сумму покрываемую страховкой гражданской ответственности туроператора (аналогично и для банковской гарантии) для данного туристского продукта.
Об этом факте турист-потребитель просто не информируется, т.е. рудиментарно обманывается или туристская путевка оформляется на общую стоимость туристского продукта, ниже розничной, соответствующей оптовой. Заставить туроператора повысить агентский процент — просто не реально в сложившихся условиях. По существу, это действо призвано занизить налогооблагаемую базу в финансовом обороте туроператора, уменьшить хлопоты с отчислениями турагенту, и снизить величину стоимости туристского продукта в случае конфликта с потребителем. Эта проблема адекватна и для туроператоров, реализующих чужой туристский продукт, т.е. выступающих турагентом, и собственно турагентов. Сугубо теоретически, решение этой проблемы может быть решено регламентацией минимального агентского процента в Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта.
|
|
|
Такой оборот событий в туристской отрасли вызывает резко негативную реакцию как организаторов туризма и потребительского сегмента рынка. В связи с этим рассматриваются прогрессивные модели правовых отношений в сфере государственного регулирования туризма на основе института саморегулируемых организаций для туроператоров и турагентов. Причем, для последних (т.е. турагентов), возможно и целесообразно введение законодательно обязательности финансового обеспечения своей деятельности. И это положительно с позиций решения задачи достижения адекватной законной защиты прав потребителей.
Идея саморегулирования [91]
Роль государства в регулировании экономических отношений на современном этапе — создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной экономики, активизации инновационных процессов и повышения инвестиционной привлекательности экономики. Основные пути этого процесса — непосредственного регулирующего воздействия, создание стимулов для формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах самоорганизации и обеспечивающих самостоятельную выработку необходимых требований, которые отвечают профессиональным и публичным интересам. В рамках законодательных решений о выборе формы и методов регулирования той или иной сферы деятельности, государство может предоставить отрасли право на самоорганизацию. Основным условием в этом случае является требование присутствия в сообществе должной концентрации профессионалов.
|
|
|
Важной задачей экономической политики государства определен процесс поддержки предпринимательства, в первую очередь малого и среднего, сокращения административных барьеров на пути предпринимательства, ограничение вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и сокращение избыточного и/или недостаточно эффективного государственного регулирования. Кардинальное решение этих проблемных вопросов невозможно без применения эффективных механизмов взаимодействия между обществом, сферой предпринимательства и государством, обеспечивающих координацию усилий всех сторон, установление баланса интересов сферы предпринимательства, различных социальных групп общества при выработке и проведении социально-экономической политики. Одним из прогрессивных решений считается саморегулирование предпринимательских групп — создание профессионально ориентированных некоммерческих саморегулируемых организаций (далее СРО).
Под саморегулируемой организацией (СРО) понимается некоммерческая организация, основанная на членстве, которая создана с целью саморегулирования и объединения субъектов предпринимательской деятельности определенного вида, или на основе единства рынка произведенных услуг (товаров, работ) или отрасли производства услуг (товаров, работ). Закон устанавливает минимальное количество членов СРО и основные требования к процессу саморегулирования и индивидуальной и коллективной ответственности.
Идеология СРО – это переложение (или передача) части надзорных и контрольных функций за деятельностью субъектов в конкретной отрасли с государства на общественные организации непосредственных участников рынка. Государственные ведомства освободятся от хлопот, перестанут выполнять лишние функции, (условно) сократят количество служащих. Бюджетные расходы могут быть значительно меньше, а внимание госструктур сместилось бы в сторону контроля за результатами деятельности отрасли вместо (желаемого) надзора[92] за самой деятельностью. Сегодня контрольно-надзорные функции ведомств ограничены или вовсе исключены и переданы специальным федеральным надзорным структурам (Рострахнадзор, Роспотребнадзор, Росфинандзор и другим). Предлагаемые варианты проектов поправок в федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» предусматривают их восстановление в определенном объеме, в частности для Ростуризма.
Развитие механизмов саморегулирования при введении рациональных принципов позволяет обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью – в этих условиях государство уже не обращается к обезличенному рынку или к наиболее крупным его представителям. Институт саморегулирования персонифицируют наиболее авторитетных и компетентных представителей участников рынка. Это является важной предпосылкой развития саморегулирования и создает условия для комплексного решения двух глобальных и взаимосвязанных задач:
|
|
|
· формирования института квалифицированного системного оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательского и профессионального сообщества, повышения прозрачности отношений государства и сферы предпринимательства;
· сужения широкого поля решений, отдаваемых на усмотрение чиновников, сокращения бюрократических барьеров и устранения условий коррупции.
Таким образом, результативность борьбы с административными барьерами во многом определяется темпами развития саморегулирования отдельных секторов экономики, тем, насколько ответственно и квалифицированно включатся СРО, объединяющие субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в процессы реформирования экономической жизни.
Институт саморегулирования предполагает наличие у СРО вполне определенного спектра задач и функций, собственно и отличающих ее от любого другого предпринимательского или профессионального объединения. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования СРО в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования, т.е., не противоречит общим требованиям к таким организациям.
В частности только институт саморегулирования помимо судебного решения дает возможность ограничения профессиональной деятельности отдельным личностям, отличившимся на ниве туристской деятельности. В частности с таким предложением о дисквалификации выступает ассоциация АТОР в отношении своего бывшего члена — учредителя (генерального директора) туроператора «Капитал-тур», деятельность которой на протяжении ряда лет неоднократно ставила отрасль в тупиковое положение, но каждый раз она реинкранирует в новом образе, в новой компании, продолжая свою авантюристическую деятельность[93].
|
|
|
