Общие принципы законодательства о саморегулируемых организациях

В 2008 г. принят федеральный закон ФЗ №315 «О саморегулируемых организациях», устанавливающий основы и ключевые моменты правового регулирования СРО. Закон принят в рамках реализации Концепции административной реформы государства. Главными мотивами принятия Закона «О саморегулируемых организациях» и введение института СРО в указанных выше видах деятельности являются:

- уменьшение влияния государства на экономику;

- устранение административных барьеров;

- возложение отдельных функций органов государства на СРО.

Закон устанавливает понятие саморегулирования, предмет саморегулирования, стандарты, правила, основные функции, права и обязанности СРО и т.д. В процессе осуществления своей деятельности СРО имеет право от своего имени оспаривать любые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти всех уровней, нарушающие права и законные интересы СРО ее членов; участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, связанным с предметом саморегулирования; вносить на рассмотрение органов государственной власти предложения по вопросам формирования и реализации государственной политики в отношении предмета саморегулирования; запрашивать в органах государственной власти и получать информацию, необходимую для выполнения СРО возложенных на нее федеральными законами функций.

Также СРО от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемых организаций, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части.

Помимо передачи ряда функций по государственному регулированию экономики на саморегулируемые организации, государство, в целях проведения эффективной и согласованной социально-экономической политики и развития государственно-частного партнерства, нуждается в специализированных организациях, которые могли бы представлять интересы субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, выражать их согласованную позицию и участвовать в реализации программ и проектов.

Для этого Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" уполномочивает СРО на такие функции, как представление интересов членов СРО в их отношениях с органами власти, участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов, направление в органы власти Российской Федерации заключения о результатах проводимых независимых экспертиз данных проектов нормативных правовых актов и т.д.

По данным доклада Минэкономразвития РФ[94] сегодня в России функционируют более 670 СРО обязательного участия, действующих в различных сферах экономической деятельности, а также 138 СРО с добровольным участием. Без участия в отраслевой СРО — субъекту хозяйствования невозможно легитимно осуществлять деятельность в указанной сфере, например, в строительстве и проектных работах в связи с ним. Установлены требования образованию таких СРО, организационно-правовые формы некоммерческих организаций, формат и функции компенсационных фондов.

Для отраслевых СРО принято особое законодательство, конкретизирующее законоположения и правила функционирования. Например, ФЗ от 30.12.2008 N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», Градостроительный Кодекс РФ, № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», № 190-ФЗ №О теплоснабжении», № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», № 38-ФЗ «О рекламе», № 215-ФЗ №О жилищных накопительных кооперативах», № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедура медитации)», № 316-ФЗ «О патентных поверенных».

Подавляющая часть законодательства предусматривает обязательное участие организации в СРО для осуществления данного вида деятельности. Например, аудиторская, кредитная, оценочная, ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, деятельность в области энергетического оборудования, теплоснабжение. В ряде других такая возможность предусмотрена, но участие в СРО не является обязательным. Особо следует указать нотариат и адвокатуру, где участие в особых профессиональных объединениях регламентировано, но эти объединения не имею статуса СРО.

Таким образом, применение механизмов СРО в различной форме с учетом отраслевых особенностей является распространенным подходом к регулированию отдельных рынков в РФ. СРО представляет сегодня отдельный и активно действующий институт, позволяющий в определенной мере сократить прямое участие государства в регулировании экономических отношений, а также предотвратить проникновение на рынки недостаточно квалифицированных и недобросовестных игроков и улучшить эффективность правовых методов и механизмов защиты прав потребителей.

Законами определены основные существенные признаки СРО:

- достаточной представительности субъектов предпринимательства (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100);

- наличие стандартов или общих правил осуществления участниками СРО предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения или применения, а также контроль за их исполнением членами СРО;

- применение механизмов имущественной ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам.

Законодательство Российской Федерации, помимо «базового» Федерального закона «О саморегулируемых организациях», допускающего возможность создания СРО в любых отраслях экономической (предпринимательской и профессиональной) деятельности, содержит целый ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах. Сферы, для которых отдельными отраслевыми законами установлены специфические требования к СРО, могут быть сгруппированы следующим образом:

1. Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в саморегулируемых организациях, в том числе, деятельность арбитражных управляющих, аудиторская деятельность, кредитная кооперация, оценочная деятельность, деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, деятельность в области энергетического обследования, теплоснабжение.

2. Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания саморегулируемых организаций, но членство в таких организациях не является обязательным, в том числе, профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг, деятельность негосударственных пенсионных фондов, кадастровая деятельность, рекламная деятельность, деятельность жилищных накопительных кооперативов, деятельность патентных поверенных, деятельность посредников по урегулированию споров (медиация).

Имеется положительная практика создания СРО в сообществе строительных организаций, аудиторов и других. Однако, каждая отрасль имеет свои специфические принципы и условия функционирования и требует формирования и принятия особого законодательства, учитывающего особенные отношения участников и потребителей и принципы защиты их прав. Так, для строительных СРО принят особый федеральный закон (ФЗ № 148 от 22 июля 2008 г.) и ряд других законодательных и нормативных актов, регламентирующих деятельность СРО. Для других отраслей — предметные особенности отраслевых СРО учтены в федеральных законах по принадлежности.

Совокупная численность зарегистрированных в Российской Федерации СРО по состоянию[95] на 1 ноября 2010 г. составляла 634 организации, из них 513 организаций действовали в отраслях, в которых требование к членству в СРО является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. В свою очередь, 419 из указанных СРО обязательной сферы приходятся на строительный комплекс, т.е., объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства.

В сфере строительства и аудита приняты особые модели саморегулирования, имеющие некоторые расхождения с общими принципами федерального закона «О саморегулируемых организациях», учитывающие отраслевые особенности.