Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации

История развития современных правовых основ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления начинает свой отсчет с момента принятия многонациональным народом России Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года.
Основным конституционным принципом местного самоуправления в большинстве исследований по проблеме взаимоотношений (взаимодействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления называется принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, который закреплен в статье 12 Конституции Российской Федерации[1].
Другим, не менее часто упоминаемым принципом, называют принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, который также закрепляется в статье 12 Конституции Российской Федерации[2].
Именно на этих принципах строится аргументация о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Не подвергая сомнению значимость этих принципов для организации взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, необходимо отметить, что это далеко не единственные принципы Конституции Российской Федерации, которые надо принимать во внимание при анализе взаимоотношений между этими органами.
Более того, принципы организации местного самоуправления могут находиться в иерархической подчиненности с другими, более значимыми конституционными принципами. Поэтому, как минимум, надо рассмотреть вопрос о системе конституционных принципов, на которых основываются взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, и о месте в этой системе принципов организации местного самоуправления.
В этой связи совершенно прав Бондарь Н.С., который отмечает, что по смыслу статьи 12 Конституции Российской Федерации[3] местное самоуправление и государственная власть не могут рассматриваться как изолированные по отношению друг к другу явления. Будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей в принципиальном, обобщенно-систематическом варианте определяется статьями 1, 2, 3, 7, 17, 18 Конституции Российской Федерации[4], по смыслу которых, государство в целом, в лице своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровня), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства[5].
Взаимоотношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации делятся на две неравные группы.
Первая группа отношений – это неравноправные отношения или отношения субординации, где органы местного самоуправления являются объектом государственного воздействия. Иногда эти отношения называют вертикальными, в том смысле, что властное воздействие направлено от вышестоящего органа к нижестоящему органу.
Вторая группа отношений, а она значительно меньше по объему и разнообразию – это равноправные отношения. Для обозначения этой группы отношений достаточно часто используется понятие горизонтальных, а иногда и координационных отношений.
В ряде случаев предпринимается попытка обосновать наличие ещё одной группы отношений, так называемых реординационных отношений, как воздействие нижестоящего уровня власти на вышестоящий уровень власти. Например, Ю.Н. Мильшин и С.Е. Чаянов делают очень спорный вывод о том, что каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь, скорее всего, наоборот[6].
В качестве примера реординационной связи приводится право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, это право законодательной инициативы реализуется только в рамках субординационных отношений.
Во-первых, это право законодательной инициативы установлено законодательно, а не актом органа местного самоуправления.
Во-вторых, это право законодательной инициативы может быть реализовано только в порядке реализации компетенции законодательного органа, которая установлена его регламентом.
Действительно, согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[7] (далее Федеральный закон №184-ФЗ), законодательный орган субъекта Российской Федерации обязан рассмотреть обращение представительного органа местного самоуправления в порядке законодательной инициативы, но он не обязан принимать предложенный проект и может отклонить его на стадии первого чтения.
Итак, рассмотрим первую группу субординационных отношений. Легитимность этих отношений основывается на конституционной формуле, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. То есть, вне пределов этих полномочий местное самоуправление не является, на наш взгляд, самостоятельным явлением.
Видами субординационных отношений, на наш взгляд, являются следующие отношения:
установление общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
законодательное и иное нормативное правовое регулирование правовых, территориальных, организационных и экономических основ местного самоуправления, которое осуществляют органы государственной власти;
осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органов государственной власти в отношении органов местного самоуправления;
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц;
установление оснований и порядка привлечения к ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации закрепляется в пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[8]. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[9] (далее Федеральный закон о местном самоуправлении) установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определил государственные гарантии его осуществления.
Субординационные отношения по законодательному и иному нормативному правовому регулированию правовых, территориальных, организационных и экономических основ местного самоуправления, связаны с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон о местном самоуправлении установил основные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления.

Федеральные органы государственной власти осуществляют следующие полномочия:
определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регулирование может осуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления определяются сферой ведения субъектов Российской Федерации, полномочиями субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения с Российской Федерации и полномочиями, установленными федеральными законами.
В частности, согласно Федеральному закону о местном самоуправлении, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе:
устанавливать ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов (ч.3 ст.7);
устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч.2 ст.10);
наделять городские поселения статусом городского округа (ч.2 ст.11);
изменять границы муниципальных образований (ч.1 ст.12);
преобразовывать муниципальные образования (ч.2 ст.13);
передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (ч.2 ст.19);
определять наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч.3 ст.34);
определять в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, условия контракта для главы местной администрации (ч.3 ст.37);
устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) (ч.4 ст.37);
определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч.1 ст.63)[10].
Такое подробное перечисление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления преследует цель доказать, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках субординационных отношений могут быть заложены правовые возможности, а в ряде случаев и обязанности, по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Федеральный закон о местном самоуправлении допускает принципиальную возможность исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Однако это возможно лишь в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Так, например, по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением[11].
Очень часто наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривают то как направление, то как форму взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, что представляется неверным по существу.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это ярко выраженное субординационное отношение.
Органы государственной власти (федеральные или субъектов Российской Федерации) самостоятельно определяют, какие отдельные государственные полномочия они хотят передать органам местного самоуправления. При этом мнение органов местного самоуправления, даже если оно предварительно учитывается, не имеет принципиального значения. Однако, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия в статье 46 содержит положение о том, что органы местного самоуправления могут наделяться с их согласия отдельными государственными полномочиями[12]. Это положение, скорее исключение из общих правил. Здесь следует провести отличия между отдельными государственными полномочиями и государственными полномочиями. Следует также отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении не содержит положения о том, что органы местного самоуправления имеют право отказаться от осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в соответствии со статьей 19 указанного закона[13].
Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц также относятся к субординационным отношениям[14].
Действующим законодательством предусмотрен только один случай осуществления прямого контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления – контроль при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Совершенно не исследованным является вопрос о возможности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Часть первая статьи 75 Федерального закона о местном самоуправлении устанавливает достаточно большой перечень оснований, по которым возможно временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления. Согласно этой статье, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:
если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с Федеральными законом о местном самоуправлении;
если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом[15].
Как нам представляется, главная цель государственной интервенции – это возобновление эффективной работы органов местного самоуправления, а это предполагает возможность для взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Как видно из приведенных выше аргументов, поле субординационных отношений является предельно широким, что ставит под сомнение тезис о полной самостоятельности органов местного самоуправления в отношениях с органами государственной власти.
Однако это не исключает необходимости ответить на вопрос, в каких случаях органы местного самоуправления действительно самостоятельны и степень их самостоятельности позволяет им вступать в равноправные отношения с органами государственной власти.
На наш взгляд, существуют две области, где реально проявляется самостоятельность местного самоуправления.
Первая область – это те действия и полномочия органов местного самоуправления, которые осуществляются самими органами местного самоуправления и за счет их средств.
Вторая область – это отношения, в которых органы местного самоуправления относительно самостоятельны, чаще всего в пределах, установленных федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, но степень этой самостоятельности вполне достаточна, чтобы органы местного самоуправления могли вступать в равноправные отношения с органами государственной власти. При всей самостоятельности органов местного самоуправления в этой области не следует забывать, что отношения в этой области складываются между властно неравностатусными субъектами. Неравностатусные субъекты могут в определенных случаях вступать в равноправные отношения, которые предусмотрены нормами публичного права, не теряя при этом своего неравенства в статусе.
Итак, отношения, где органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают как равноправные, но разностатусные субъекты, независимо от степени юридической обязательности вступления в эти отношения, мы считаем отношениями взаимодействия.
Отношения взаимодействия можно разделить на три группы в зависимости от степени взаимодействия разностатусных субъектов.
Первая группа отношений – это отношения (обязательного или добровольного) участия одного субъекта в реализации полномочий другого субъекта. Она может быть определена как самая слабая степень взаимодействия. Например, различные виды помощи, которые органы государственной власти могут оказывать органам местного самоуправления в осуществлении любых полномочий, но в первую очередь полномочий по вопросам местного значения.
Вторая группа отношений – это взаимодействие как согласованные (скоординированные) действия субъектов на равноправной основе. Такое взаимодействие предполагает более высокую степень интеграции действий.
Третья группа отношений – это совместные действия, направленные на объединение усилий и средств для достижения необходимого результата.
Совместные действия представляют собой наиболее высокую степень взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. При этом совместные действия, в отличие от согласованных действий, всегда предполагают, что они согласованы. И, наоборот, согласованные действия не всегда являются совместными действиями.
В качестве промежуточного вывода следует отметить, что в специальной литературе не проводится разграничение двух юридически разнородных понятий: взаимодействие как вид императивно обязательного отношения и взаимодействие как вид добровольного равноправного отношения разностатусных субъектов.
Отношения по участию, согласованные и совместные действия могут быть императивными, юридически обязательными для органов местного самоуправления. В этом случае вряд ли есть основания говорить о добровольном (для органов местного самоуправления) взаимодействии. Органы местного самоуправления просто выполняют свои обязанности в рамках определенного вида императивных юридически обязательных отношений.