Правовое регулирование взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Правовую основу взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляет совокупность положений Конституции Российской Федерации 1993 г., положений международных договоров Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, решений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, регулирующих взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Среди международных правовых актов, представляющих международный уровень правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации отметим ратифицированную Российской Федерацией 11 апреля 1998 г. Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г[26], устанавливающую общие принципы местного самоуправления, взаимодействия муниципальных и государственных органов, а также Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества, утвержденную Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 29 октября 1994 г[27].
Конституционную основу взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прежде всего, формируют нормы Конституции Российской Федерации. Иные нормативные правовые акты, регулирующие взаимодействие, не должны противоречить Конституции. Нормы следует толковать с учетом и в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации. Соответствующие нормы Конституции можно разделить на три основные группы. Статьи 12, 130, 131, 132, 133 определяют основы статуса органов местного самоуправления, статьи 10, 11, 72, 76, 77 определяют основы статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, статьи 3, 12, 18, часть 2 статьи 40, часть 1 и часть 2 статьи 41, часть 2 и часть 3 статьи 43 и статьи 132, 133 определяют основы осуществления взаимодействия между ними[28].
Исходной конституционной предпосылкой взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации служит положение о народовластии, закрепленное в Конституции Российской Федерации. Единый источник власти предопределяет единую цель деятельности государственных и муниципальных органов власти – обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Характер взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации предопределятся закрепленной на уровне Конституции гарантированностью местного самоуправления государством. Трактовка этой обязанности государства дана Конституционным Судом Российской Федерации: «На органы государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление»[29].
Конституционная концепция местного самоуправления предопределила необходимость взаимодействия органов местного самоуправления и органов госу­дарственной власти. То есть, потребность во взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти (прежде всего, с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации) – это неотъемлемая черта современного российского местного самоуправления.
В настоящее время действуют два федеральных закона, которые определяют основы взаимодействия между органами местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, это: Федеральный закон о местном самоуправлении (он уже был рассмотрен выше, на предмет полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления) и Федеральный закон №184-ФЗ.
Итак, Федеральный закон о местном самоуправлении определяет следующие основы взаимодействия:
взаимодействие осуществляется при преобразовании муниципальных образований в соответствии со статьей 13 указанного закона, когда преобразование происходит по инициативе органов местного самоуправления, оформляемой решением соответствующего органа местного самоуправления, и осуществляется законом субъекта Российской Федерации, в принятии которого участвуют законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации;
взаимодействие осуществляется при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий[30].
Федеральный закон №184-ФЗ следующим образом регулирует взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
органы государственной власти субъекта содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (ч.3 ст.1);
взаимодействие высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо для реализации первым полномочий, предусмотренных пунктом «е» статьи 21 указанного закона, согласно которому высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд. Для реализации вышеуказанных полномочий высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо обладать информацией о принятых органами местного самоуправления правовых актах. Взаимодействие при этом проявляется в том, что органы местного самоуправления предоставляют высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации информацию о принятых правовых актах, направляют их копии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проводит проверку принятых правовых актов и при необходимости принимает меры, направленные на приведение их в соответствие с законодательством;
взаимодействие происходит при осуществлении органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации координации и контроля за проведением органами местного самоуправления мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени (п.52 ст.26.3);
взаимодействие осуществляется при передаче органами государственной власти субъекта Российской Федерации имущества субъекта Российской Федерации во временного пользование органам местного самоуправления (ст.26.12). Взаимодействие выражается в проявлении инициативы какого-либо органа государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу передачи имущества субъекта Российской Федерации во временное пользование органам местного самоуправления, получения согласия на это у органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и органа местного самоуправления, передаче и возврату имущества;
пункт «д.1) части 7 статьи 18 указанного закона содержит положение о том, что высшее должностное лицо субъекта обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями[31].
Другие федеральные законы также содержат нормы, предусматривающие необходимость взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Так, например, статья 10 Федерального закона от 25.02.1999 года №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», предусматривает, что органы государственной власти Российской Федерации, её субъектов и органы местного самоуправления по согласованию между ними могут осуществлять взаимодействие в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами[32].
Федеральный закон от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в статье 7 содержит нормы, регулирующие взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с органами муниципального контроля при организации и проведении проверок[33].
Анализ правовой базы свидетельствует о том, что в настоящий момент для регламентации взаимодействия органов местного самоуправления и органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации подзаконные нормативные акты имеют весьма большое значение.
Особая роль среди подзаконных нормативных актов в этой сфере принадлежит указам Президента Российской Федерации, который, будучи гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, призван гарантировать местное самоуправле­ние, а также согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти[34]. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. №1370[35], провозгласили взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления одним из принципов государственной политики в области развития местного самоуправления и установили необходимость в интересах населения выра­батывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Указом Президента Российской Федерации от 02 ноября 2007 г. №1451 был учрежден Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления для рассмотрения, в том числе, и вопросов обеспечения взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления[36].
Также можно отметить и постановления Правительства Российской Федера­ции, которые в сложное время государственных реформ, в том числе, и в области местного самоуправления, способствовали развитию местного самоуправления и обеспечили взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. №1251, утвердившее Федеральную программу государственной под­держки местного самоуправления[37], Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. №1394, утвердившее Федеральную целевую программу государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления[38], которая к основным направлениям реформы местного самоуправления относила разработку и внедрение механизма эффективного взаимодействия органов ме­стного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Изначально программа предполагала исполнение до 2014 года, но ее дальнейшая реализация была прекращена. Отдельные положения, направленные на развитие взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации содержатся в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р, которым одобрена Концепция административной реформы.
Нормативное правовое регулирование взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в субъектах Российской Федерации носит отрывочный, неоднозначный характер. Нет ни одного субъекта Российской Федерации, где нормативно-правовое регулирование взаимодействия носило бы системный, полный и достаточно детальный характер.
Лишь некоторые субъекты Российской Федерации закрепили на конституционно-уставном уровне специальные статьи, которые содержат основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Здесь следует уточнить, что нормы федеральных законов, в частности Федерального закона о местном самоуправлении и Федерального закона №184-ФЗ, о которых было сказано выше, как правило, продублированы на конституционно-уставном уровне.
Итак, Устав Иркутской области в статье 86 определят основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления[39], Устав Воронежской области в статье 59 закрепляет взаимоотношения органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления[40], Устав Ивановской области в статье 33 определяет взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления[41], Устав Пермского края в статье 34 определяет взаимоотношения органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления[42].
Устав Кемеровской области в статье 57 определяет взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления Кемеровской области[43], Устав Новосибирской области в статье 56 определяет взаимодействие органов государственной власти Новосибирской области и органов местного самоуправления[44], Устав города федерального значения Москвы в статье 58 определяет взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы[45], Устав города федерального значения Санкт-Петербурга в статье 64 закрепляет взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти Санкт – Петербурга[46].
Устав Оренбургской области в статьях 63 и 64 закрепляет основы взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти области. Согласно этим статьям органы местного самоуправления, Законодательное Собрание области, Правительство области взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Оренбургской области и в интересах населения. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия законов по вопросам местного значения и заключения соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления Оренбургской области[47].
В качестве примера, подтверждающего наш тезис, проведем сравнение двух статей уставов городов федерального значения. Итак, статья 58 Устава города Москвы и статья 64 Устава города Санкт-Петербурга носят одинаковое название – «Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления».
Содержание статьи 58 Устава города Москвы следующее:
органы государственной власти города Москвы оказывают органам местного самоуправления содействие в осуществлении их полномочий;
взаимоотношения органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления регулируются посредством принятия законов города Москвы и иных правовых актов города Москвы, а также заключения соглашений и договоров между органами исполнительной власти города Москвы и органов мест­ного самоуправления. В целях обеспечения взаимодействия могут создаваться со­вместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, действующие на постоянной или временной основе[48].
Содержание статьи 64 Устава города Санкт-Петербурга следующее:
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга;
правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти Санкт-Петербурга;
органы государственной власти оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий;
законом Санкт-Петербурга органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с действующим законодательством с одновременной передачей материальных и финансовых средств;
условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга;
обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга, органами государственной власти Санкт-Петербурга, должностными лицами органов государственной власти Санкт-Петербурга, к которым эти обращения направлены[49].
Из проведенного анализа видно, что содержание статей разное. Общая норма у них только одна - органы государственной власти субъекта оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий, которая также содержится в части 3 статьи 1 Федерального закона №184-ФЗ[50].
Содержание статьи 58 Устава города Москвы более соответствует основам взаимодействия. В ней предусматриваются правовые и организационные формы взаимодействия, такие как заключения договоров и соглашений, создание координа­ционных и консультативных органов[51].
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации более детально регулируется законами субъектов о местном самоуправлении, законами субъектов о наделении органов ме­стного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также дру­гими законами субъектов регулирующих отношения в различных сферах.
Например, Закон Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении в Рес­публики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 171-3 N 349- III в статье 15 более де­тально регулирует взаимодействие органов местного самоуправления и органов го­сударственной власти. В частности, органы государственной власти Республики Саха (Якутия) создают необходимые правовые, организационные, материально-фи­нансовые условия для развития местного самоуправления, содействуют информаци­онно-методическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалифи­кации муниципальных служащих, выборных должностных лиц местного самоуправ­ления[52].
Закон Владимирской области от 28 ноября 2008 г. №198-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов от­дельными государственными полномочиями по обеспечению жильем ветеранов, ин­валидов и семей, имеющих детей-инвалидов» в статье 8 закрепляет формы взаимо­действия органов государственной власти Владимирской области и органов мест­ного самоуправления[53].
В Мурманской области для обеспечения взаимодействия при осуществлении переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полно­мочий органов государственной власти Мурманской области в сфере опеки и попе­чительства, Постановлением Правительства Мурманской области был утвержден специальный порядок взаимодействия органов исполнительной власти Мурманской области и органов местного самоуправления в деятельности по опеке и попечитель­ству совершеннолетних граждан в Мурманской области. Данный порядок наиболее подробно регулирует взаимодействие указанных органов с указанием сроков пре­доставления отчетности и т.п[54].
В некоторых субъектах Российской Федерации указом высшего должностного лица субъекта, на основании пункта «д».1 части 7 статьи 18 Федерального закона N 184-ФЗ, приняты регламенты взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации[55]. Например, Указом Губернатора Ярославской области от 20 апреля 2012 года №166 был принят Регламент взаимодействия органов исполнительной власти Ярославской области и органов местного самоуправления муниципальных образований. Данный регламент регулирует вопросы взаимодействия органов исполнительной власти и органов ме­стного самоуправления Ярославской области, закрепляет принципы взаимодействия и основные формы взаимодействия[56].
Большинство уставов муниципальных образований, в той или иной степени, упоминают о взаимодействии или сотрудничестве с органами государственной вла­сти при решении вопросов местного значения и выполнении отдельных государст­венных полномочий. Например, часть 1 статьи 85 Устава муниципального образова­ния г. Славгород Алтайского края содержит положение о том, что органы местного самоуправления в интересах городского округа взаимодействуют, в том числе на до­говорной основе, с органами государственной власти Алтайского края для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, а также выполняют переданные им отдельные государственные полномочия органов госу­дарственной власти Алтайского края, обеспеченные необходимыми ресурсами и фи­нансовыми средствами[57].
Вместе с тем, и на муниципальном уровне сказывается отсутствие концептуального единства в понимании принципиальных отличий субординацион­ных отношений от равноправных отношений сотрудничества и взаимодействия.
Итак, подведем итог всему вышесказанному.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации не нашло последовательного регулирова­ния в Федеральном законе о местном самоуправлении. В указанном законе нет ни отдельной главы, ни специальной статьи, регулирующей взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти. Термин «взаимодейст­вие» используется в законе только в статье 8 применительно к межмуниципальному сотрудничеству и статье 66 применительно к взаимодействию органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образо­ваний субъектов Российской Федерации[58].
Системообразующие положения Федерального закона о местном самоуправле­нии, а также Федерального закона №184-ФЗ о взаимодействии органов местного са­моуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны получить развитие в нормативных правовых актах на уровне субъектов Рос­сийской Федерации, а также в муниципальных правовых актах. Региональные акты призваны учесть специфику субъектов, их территориальные, национальные, геогра­фические, экономические, культурные и исторические особенности. Федеративный характер российского государства и конституционная природа предметов совмест­ного ведения, к которым относится и установление общих принципов организации местного самоуправления, предполагают законодательное участие субъектов Рос­сийской Федерации в регулировании взаимодействия органов местного самоуправ­ления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, анализ регионального законодательства в сфере взаимодействия органов госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, показывает, что оно еще далеко от совершенства. Например, зачас­тую нормативные правовые акты субъектов лишь дублируют нормы федерального закона без учета региональных особенностей.
Убеждены, что преодолению несогласованности и бессистемности регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации будет способствовать закрепление в базовом федеральном законе о местном самоуправлении общих начал взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. К ним следует отнести: понятие взаимодействия, общие и специальные принципы взаимодействия, перечень основных форм взаимодействия.