Формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Под формами взаимодействия в отечественной конституционно-правовой науке понимается вид связи участников взаимодействия[63]. Несмотря на то, что в отечественной юридической науке уделяется внимание вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления, единодушного понятия видов и содержания форм взаимодей­ствия нет. В этой связи хотелось бы, прежде всего, поддержать мнение некоторых авторов о том, что форма взаимодействия представляет собой вид связи участников взаимодействия, основанный на принятии решений и совершении действий, направ­ленных на достижение единой цели[64].
Ученые выделяют различные формы взаимодействия. Например, Е.С. Шугрина выделяет в качестве основных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления следующие формы:
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
заключение договоров и соглашений;
создание координационных и консультационных органов, создание рабочих групп;
реализация права законодательной инициативы в законодательном (представи­тельном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;
направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти[65].
О.Л. Казанцева выделяет следующие формы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
координация деятельности органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления;
создание совместных координационных, консультационных, совещательных, рабочих групп;
оказание методической помощи органам местного самоуправления;
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
контроль со стороны органов государственной власти за соблюдением орга­нами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления законодательства и выполнением переданных государственных полномочий;
организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих;
право законодательной инициативы представительных органов местного само­управления в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
заключение договоров и соглашений;
разработка и принятие программ развития местного самоуправления;
разрешение споров и разногласий;
государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления;
установление и осуществление расходов и формирование доходов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными ли­цами субъектов Российской Федерации, к которым эти обращения направлены, в по­рядке, установленным законодательством[66].
Многие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содер­жат нормы, которые закрепляют формы взаимодействия органов местного само­управления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах. Например, взаимодействие органов исполнительной власти Ка­лининградской области с органами местного самоуправления осуществляются в сле­дующих формах:
оказание в пределах компетенции необходимого содействия при осуществле­нии органами местного самоуправления своих полномочий;
участие органов местного самоуправления в реализации федеральных и областных программ, планов, международных программ и проектов и отдельных мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие муниципальных образований;
осуществление в установленном законодательством порядке органами исполнительной власти контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставлен­ных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
создание совместных постоянных либо временных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, участие в их работе при условии соблюдения принципа добровольного исполнения принимаемых ими реше­ний;
планирование и осуществление совместных мероприятий, в том числе связан­ных с подготовкой и реализацией международных программ и проектов;
оказание органами исполнительной власти информационно-методической, консультативной, организационной поддержки органами местного самоуправления;
принятие соответствующих мер по обращениям органов местного самоуправления;
заключение договоров и соглашений о взаимодействии;
участие в согласительных процедурах[67].
Регламент взаимодействия органов исполнительной власти Республики Коми и органами местного самоуправления предусматривает следующие формы взаимо­действия указанных органов:
подготовка совместных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Коми по вопросам местного самоуправления;
обмен информацией, необходимой для реализации органами исполнительной власти и органами местного самоуправления своих полномочий;
планирование и реализация в установленном порядке совместных мероприя­тий;
создание совместных постоянных либо временных координационных, совеща­тельных и иных рабочих органов по вопросам, затрагивающим интересы муници­пальных образований.
В целях реализации указанного регламента взаимодействия органы исполнительной власти Республики Коми:
оказывают органам местного самоуправления информационную, методиче­скую и консультационную поддержку;
запрашивают от органов местного самоуправления информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий;
рассматривают обращения органов местного самоуправления и информируют их о принятых решениях;
приглашают для участия в работе коллегий, совещаний, комиссий, рабочих групп и иных рабочих органов по вопросам, затрагивающим интересы муниципаль­ных образований, представителей соответствующих органов местного самоуправле­ния;
осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, а также за использованием представленных на эти цели материальных средств;
участвуют в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающие выборные муниципальные должности, а также про­фессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муници­пальных служащих и работников муниципальных учреждений[68].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что формы взаимодействия орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления – это объективно выраженное проявление отношений, возникающих при взаимодействии органов ме­стного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Фе­дерации, отличающееся определенными задачами, порядком и способами осуществ­ления взаимодействия, а также объемом компетенции субъектов взаимодействия.
На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, мы пришли к выводу, что как на федеральном, так и на региональном уровне отсутствует единый подход к содержанию форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Нет единого подхода и в юридической науке.
В процессе работы мы дали универсальное определение понятию взаимодейст­вия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Напомним, что взаимодействие органов местного само­управления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации – это их совместная, согласованная деятельность, направленная на достижение общих це­лей и задач, осуществляемая в определенных правовых и организационных формах в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными норматив­ными правовыми актами Российской Федерации.
На основе исследований административно-правовой литературы[69], считаем целесообразным предложить следующую квалификацию форм взаимодействия ор­ганов государственной власти и органов местного самоуправления.
Формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации мы предлагаем разграни­чить на правовые и организационные.
К правовым формам относятся:
заключение договоров и соглашений о взаимодействии;
принятие административных актов (постановлений и распоряжений) в про­цессе взаимодействия;
обращения органов публичной власти друг к другу (например, информацион­ный обмен)
К организационным формам взаимодействия относятся:
материально-технические операции, связанные с делопроизводством органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе осуществле­ния взаимодействия;
проведение совещаний, конференций, обсуждений;
работа консультативных и координационных органов и т. д.
Рассмотрим взаимодействие органов государственной власти субъекта Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления через Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
Создание в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении Советов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации привело к распространению практики взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления. Совет муниципальных образований представляет собой ассоциативную форму межмуниципального сотрудничества, объединение политического характера[70], созданное в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации. Через Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации опосредованно взаимодействуют с органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных в данном субъекте Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации образование Совета муниципальных образований также предусматривается и в основном законе, например в Рязанской области[71], в Хабаровском крае[72].