Правовое обеспечение административно-территориального устройства России

В основе административно - территориального устройства Российского государства лежит закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в себе два начала: централизм, требующий соответствующих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации территорий. Централизм в РФ направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом.

Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-территориальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федерации.

Анализируя их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения, особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами. По сравнению с обычными административно-территориальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

Многие аспекты конституционного регулирования, административно-территориальной организации российского государства на разных этапах развития законодательства России находили свое отражение как в Основном зако­не, так и в иных источниках государственного права. Среди них — порядок и основания изменения правового статуса администра­тивно-территориальных единиц, границ между ними, классифика­ция населенных пунктов и их признаки, передача территории или ее части из одной административно-территориальной единицы в другую, основные этапы и звенья административно-территориаль­ного процесса, участие граждан в решении этих вопросов и др.

Согласно ст. 71 Конституции РФ «в ведении Российской Феде­рации находится федеративное устройство и территория Россий­ской Федерации». Данное положение сформулировано в Основном законе России с учетом имеющегося опыта правового регулиро­вания территориальных вопросов в других странах.

Статья 67 (часть 1) Конституции РФ гласит: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Таким образом, в части 1 ст. 67 Конституции РФ определяется состав государственной территории Российской Федерации, находящейся под ее суверенитетом. А также в части 3 ст. 67 Конституции РФ говорится о том, что «границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия».

В ст. 65 Конституции РФ указываются ее составные части - субъекты РФ с соответствующими наименованиями. На момент образования Российской Федерации и принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) территориально-политическую организацию государства в той или иной мере отражал многонациональный состав населения, получило развитие региональная автаркия. В состав государства входило 89 субъектов (21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города федерального значения). В настоящее время в целях улучшения экономического состояния регионов, происходит объединение ряда субъектов, т.е. происходит совершенствование административно-территориального устройства РФ. Необходимо также упомянуть, что в часть 2 ст.65 Конституции РФ гласит, что «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.»

Конституционная гарантия территориальной целостности России заключается в том, что решение всех вопро­сов, касающихся защиты территории государства от посягательств со стороны внешних и внутренних недругов, находится в компе­тенции исключительно федеральных властей. Так, согласно ст. 71(пункты 11,12,13) Конституции РФ, оборона и безопасность, внешнеэкономические отношения РФ, определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, ис­ключительной экономической зоны и континентального шельфа отнесены к ведению РФ.

Необходимо также отметить, что очень важной гарантией, обеспечивающей целостность территории России, является тот факт, что в Конституции РФ отсутствуют предписания, преду­сматривающие право субъектов федерации на односторонний вы­ход из федерации (право сецессии). Хотя право сецессии закреплялось всеми союзными Конституциями - 1924, 1936, 1977 гг. Положения союзных конституций о праве выхода как логическое следствие концепции социалистического федерализма о добровольности федеративного объединения прочно вошли в конституции союзных республик. В частности, Конституция РСФСР 1978 года установила: "РСФСР сохраняет за собой право свободного выхода из СССР" (ст. 69). Однако де-факто реализовать это право было невозможно. Конституции современных федеративных государств за государствами - членами федерации права сецессии не предусматривают. Невозможность сецессии указывает на юридическую невозможность в одностороннем порядке выхода субъектов из состава федерации. Действующей Конституцией РФ право сецессии не предусмотрено. Соответственно на федеральной власти лежит конституционная обязанность обеспечить целостность и неделимость Российской Федерации.

Конституционное регулирование и обеспечение террито­риальной целостности Российской Федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы территориальной орга­низации отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами. Анализируя положения Конституции РФ определяющих вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, можно констатировать, что к нему отнесены территориальные вопросы, которые по своему характеру обеспечивают экономическую, политическую, правовую, социально-культурную, экономическую и информационную целостность федеративного государства.

Следует особо подчеркнуть, что исключительно важной гаран­тией сохранения территориальной целостности российского государства является конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации в вопросах, от­носящихся к исключительному ведению федерации, а также сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.

Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации:

В скобках указаны статьи Конституции Российской Федерации, содержащие соответствующие положения.

Республики:

¨ Охарактеризованы в Конституции России как «государства» (статья 5 п.2 гласит, что «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство»); ¨ Имеют свою конституцию (статья 5 п.2); ¨ Не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4 гласит, что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области»); ¨ Не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4); ¨ Вправе устанавливать свои государственные языки (статья 68 п.2 гласит, что «республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации». А также в п.3 ст.68 «РФ гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития»); Края и области: ¨ Имеют свой устав (статья 5 п.2 гласит, что «край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство»); ¨ Не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4); ¨ Могут включать автономные округа (статья 66 п.4); Города федерального значения: ¨ Имеют свой устав (статья 5 п.2); ¨ Не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4); ¨ Не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4); Автономные области: ¨ Имеет свой устав (статья 5 п.2); ¨ Входит в состав Российской Федерации в единственном числе (статья 5 п.1 гласит, что «РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации»); ¨ Может быть принят федеральный закон об автономной области (статья 66 п.3 гласит, что «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе»); ¨ Не может входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п.4); ¨ Не может включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4); Автономные округа: ¨ Имеют свой устав (статья 5 п.2); ¨ Может быть принят федеральный закон об автономном округе (статья 66 п.3); ¨ Могут входить в состав края, области (статья 66 п.4); ¨ Не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п.4);

Конституция РФ формулирует цели, задачи и принципы адми­нистративно-территориального устройства. В качестве последних выступают основные правовые начала, определяющие содержание и систему административно - территориального устройства, правовой статус административно-территориальных единиц.

К их числу относятся:

1. государственная целостность РФ, обеспечение ею неприкосновенности своей территории (п. 3 ст. 4 Конституции РФ);

2. единство системы государственной власти в России;

3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и организациями государственной власти ее субъектов в регулировании территориальных вопросов;

4. самоопределение народов в Российской Федерации, учет национального фактора в территориальной организации;

5. установление, что Российская Федерация состоит из рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов — равноправных субъектов федерации (п. 1 ст. 5 Конституции РФ);

6. гарантированность единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ);

7. местное самоуправление в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ гласит, что «в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»).

Большое место в Конституции Российской Федерации отведе­но закреплению компетенции федерации и компетенции ее субъек­тов. Однако в отличие от Федеративного договора, где вопросы установления общих принципов территориального деления отне­сены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, ав­тономных округов (т.е. всех субъектов, кроме республик), в Кон­ституции данный вопрос отнесен к исключительной компетенции субъектов федерации. Это положение является конституционной основой для того, чтобы в конституциях и уставах субъектов фе­дерации предусмотреть их соответствующие полномочия по адми­нистративно - территориальному устройству и, возможно, создать специальный раздел, посвященный территориальной организации.

Следующие статьи конституции раскрывают эти вопросы:

Статья 72

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Статья 7З

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Статья 76

1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Статья 77

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Статья 78

1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем для определения конституционных основ админи­стративно-территориального устройства большое значение имеет вопрос о соотношении между федеральной Конституцией и кон­ституциями и уставами субъектов федерации. Это соотношение базируется на том, что высшие акты субъектов фе­дерации, соответствуя Конституции Российской Федерации, кон­кретизируют ее и предусматривают определенные механизмы реа­лизации.

Всю конституционную материю, охватываю­щую административно-территориальное устройство, можно разде­лить на четыре группы:

1) нормы, содержащиеся в Конституции РФ.

2) нормы, которые содержатся в Конституции РФ и Федеративном договоре, конституциях и уставах субъектов федера­ции.

3) нормы, содержа­щиеся только в конституциях и уставах субъектов федерации.

4) нормы актов субъ­ектов федерации и органов местного самоуправления, связанных с решением конкретных вопросов административно - территориаль­ного устройства и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

 

V

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: