Судебное ограничение правительственной власти

надзор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики было включено положение о конституционном совете, часть членов которого назначается президентом, а часть - двумя палатами законодательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут направить законопроект (до его вступления в силу) в конституционный совет. В этом случае совет вправе принять решение относительно того, соответствует ли данный законопроект конституции. За последние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важнейший конституционный ограничитель законодательных действий. Все писаные конституции предусматривают возможность внесения конституционных поправок. Большинство разработчиков конституций сознавали, что базовые правила принятия решений должны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут оказаться потенциально двусмысленными или неэффективными, а также поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если конституцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конституционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафиксировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США - конституционное положение о равном представительстве штатов в сенате. Страновые различия в процедурах внесения конституционных поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие процедуры весьма запутаны, в других - крайне просты. По всей видимости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обычный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парламентский акт 1911 г. свел полномочия палаты лордов к праву предлагать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным образом, нынешние попытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществляются посредством обычного законодательства (см. часть III).

Поскольку за палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведения новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии.

В некоторых странах для внесения изменений в конституцию необходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети голосов, в других - установлено правило, по которому для принятия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя третями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная формальная процедура изменения конституции действует в Соединенных Штатах. Там конституционная поправка должна быть инициирована двумя третями членов обеих палат (или общенациональным съездом-конвентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая процедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями голосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назначенных представителей штатов на съезде). Конституции, которые предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа американской), называются "жесткими", те, где такие правила проще, - "гибкими". Однако здесь опять же следует различать закон и практику. Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, почти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности, американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения [10].

Один из важнейших выводов, вытекающих из рис. 6.1 и табл. 6.1, заключается в том, что конституции способны концентрировать правительственную власть или рассредоточивать ее по нескольким измерениям. Выбор между этими конституционными альтернативами неизбежно требует компромиссов. Наверное, никто из тех, кто выступает за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию власти в руках всемогущего диктатора, как в "Левиафане" Томаса Гоббса. Тем не менее конституционные демократии, которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации власти, например британская система, обладают рядом важных достоинств. Их правительства обычно бывают действенными и эффективными и, поскольку опираются на принцип большинства, как правило, одинаково относятся ко всем гражданам. Никакая малочисленная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредоточивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупотребления власти, в частности тиранию большинства, и их политический курс менее подвержен изменениям во времени.

Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил демократические системы на две основные категории, выделив мажоритарные и консенсусные режимы [11]. Институты мажоритарной демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять

властью представителей большинства избирателей. Полномочия сконцентрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе разделения властей. Выборы происходят по правилу простого большинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны разводить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совместного осуществления полномочий в рамках исполнительных органов, иногда предусматривая представительство этнических и конфессиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии является Швейцария, тогда как Великобритания - классический образец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лингвистически и этнически гетерогенных обществах. Соединенным Штатам присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по правилу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двухпалатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем сконцентрированы.

Ассамблеи

Помимо групп интересов и политических партий, в процесс выработки политического курса вовлечены три типа правительственных институтов: 1) выборные или назначаемые исполнительные органы; 2) высшие слои бюрократии и 3) законодательные собрания (ассамблеи). Важность каждого из этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от страны и проблемной сферы. Законодательные собрания существуют сотни лет. Они были в Древней Греции и Древнем Риме, как и в иных античных обществах, и именно римский сенат дал свое имя современным законодательным собраниям Соединенных Штатов и многих других стран. Исландский альтинг, впервые созванный в 930 г., - наиболее старая из действующих ныне законодательных ассамблей. Британский парламент ведет свою историю с 1295 г. Почти во всех современных политических системах есть собственные ассамблеи, которые могут называться сенатами, палатами, "думами" и т.д. Ассамблеи нередко также именуют "легислатурами", т.е. законодательными органами (вне зависимости от того, какую роль они реально играют в законодательстве), или парламентами (преимущественно в парламентских системах). Для принятия важнейших решений, касающихся политического курса государства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны. Как

правило, они избираются народным голосованием и потому, по крайней мере номинально, ответственны перед гражданами. В настоящее время более 80% государств - членов ООН обладают подобными органами управления. Тот факт, что законодательные собрания приняты почти повсеместно, заставляет предположить, что в современном мире народное представительство - обязательный формальный компонент легитимного правительства.

Функции ассамблей

Члены ассамблеи, численность которых варьируется от нескольких десятков до более чем тысячи человек, взвешивают, обсуждают и принимают либо отвергают посредством голосования представленные на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами. Ассамблеи обычно контролируют решения правительства относительно расходования бюджетных средств, и этот контроль над расходами (бюджетной политикой) является одной из основных их функций. Кроме того, некоторые ассамблеи наделены важными полномочиями в сфере правительственных назначений, а часть из них выступает в качестве апелляционного суда (например, британская палата лордов в уголовных делах). Но хотя для принятия законов обычно требуется санкция законодательных собраний, в большинстве стран сами законы реально формулируются другими институтами - преимущественно политической исполнительной властью или высшими слоями бюрократии. Если мы сравним значимость ассамблей как органов определения политического курса в разных странах, то на одном полюсе окажется Конгресс Соединенных Штатов, играющий весьма активную роль в формулировании и введении в силу законов, а на другом - Всекитайское собрание народных представителей, которое редко собирается и чьи функции сводятся в основном к тому, чтобы заслушивать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, принятые в других местах. Примерно посередине располагается британская палата общин. Обычные парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава депутатского корпуса). В большинстве случаев ассамблеи представляют собой совещательные форумы, формально вводящие в действие законодательство и иногда вносящие в него изменения.

Ассамблеи различаются не только широтой властных полномочий в процессе принятия решений, но и своей значимостью в глазах общественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан,

выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя по экспертным оценкам итальянский парламент занимает первое место в Европе по объему властных полномочий (табл. 6.2), ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь британский парламент по уровню влияния на выработку политического курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом, ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую значимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кризисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правительству, хотя именно они создают возможность для парламентских инициатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов.

Было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политических функций. Ассамблеи нередко играют ведущую роль в рекрутировании элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-министр и министры кабинета обычно проходят через школу парламентской деятельности. Слушания законодательных комитетов и общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуляции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной

Роль законодательных собраний в отдельных европейских странах^*

Источники: Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective//West European Politics, July 1990, vol. 13, p. 146; Eurobarometer, Apr. 1989, p. 110.

партии большинства. Парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и тем самым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан вообще и в особенности элит. Однако и в данных сферах, как и в выработке политического курса, ассамблеи играют неодинаковую роль в своих политических системах. В обычной ситуации британская палата общин почти не оказывает независимого влияния на выработку политического курса, поскольку этот процесс контролируется принадлежащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта палата и проходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дискуссиях в обществе, и одна из важнейших ее функций - подготовка политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. В свою очередь конгресс Соединенных Штатов через свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в условиях децентрализованной американской системы вынужден делить остальные функции со множеством других институтов. Что же касается Всекитайского собрания народных представителей, то оно выполняет лишь ограниченный набор функций в области социализации.