Женщины во главе исполнительной власти

Начиная примерно с 1970 г. женщины стали занимать высшие посты в исполнительной власти все большего числа стран. Интересно, что многие из этих стран - азиатские или ближневосточные, где женщины традиционно играли незначительную роль в политической жизни. Сиримаво Бандаранаике в Шри-Ланке (1960-1965, 1970-1977), Индира Ганди в Индии (1966-1977) и Голда Меир в Израиле (1969-1974) были в числе первых. В 1980-х и 1990-х годах женщины пришли к власти на Филиппинах, в Пакистане и снова в Шри-Ланке. В Бирме лауреат Нобелевской премии за защиту мира Аунг Сан Суу Кийи выиграла выборы 1990 г., но военные не дали ей вступить в должность.

Женщины начали также наступление на руководящие посты в Европе и Северной Америке, хотя их редко можно встретить среди лидеров африканских и латиноамериканских стран. Первой женщиной, вставшей во главе ведущей европейской страны, оказалась премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер (1979- 1990). Ее энергичное и решительное руководство сделало ее одним из влиятельнейших европейских политиков 1980-х годов. Однако Тэтчер, которая ныне заседает в палате лордов, не была феминисткой в общепринятом смысле. Она выказывала мало интереса к тендерным проблемам, и в ее кабинете было очень немного женщин. Женщины приходили к власти и в других западных странах. Женщины-президенты были в Ирландии и Исландии. В Канаде, во Франции и в Швейцарии были, хотя и недолгое время, женщины-премьер-министры. В Норвегии Гру Харлем Брундтланд в целом занимала пост премьер-министра где-то около 10 лет в период между 1981 и 1999 гг. В настоящее время врач и ученый Г. X. Брундтланд, разрабатывающая средства борьбы с загрязнением окружающей среды, возглавляет Всемирную организацию здравоохранения.

Азиатские женщины-руководители обычно приходят в политику иными путями, нежели европейские. Многие из них происходят из известных политических семей, таких, как семья Ганди в Индии и Бхутто в Пакистане. В некоторых случаях они являются вдовами или дочерьми влиятельных политических лидеров. Что же касается европейских женщин-лидеров, то они гораздо чаще делают независимую политическую карьеру и могут опереться на сильные женские группы интересов.

порядка восьми старше 60 лет. Во многих странах выпускники университетов, юристы и особенно государственные служащие имеют явно завышенное представительство, тогда как этнические, языковые и религиозные меньшинства часто недопредставлены. Таким образом,

погрешности в репрезентации глубоки и многочисленны. И хотя представительство женщин растет, диспропорции в классовом представительстве становятся все более резкими.

Предпочтения и компетентность в представительстве

Задачи политического рекрутирования отнюдь не сводятся к атрибутивному представительству, так что по крайней мере некоторые диспропорции в политическом рекрутировании имеют под собой основания. Ограниченность принципа отражения была непроизвольно выражена одним американским сенатором. Защищая обвиненного в бездарности кандидата на должность судьи Верховного суда, сенатор неосторожно заявил: "Даже если он - посредственность, есть множество посредственных судей, и людей, и юристов. Разве они не имеют права хотя бы на небольшое представительство?" Большинство людей вряд ли зайдут так далеко, чтобы утверждать, будто правительственные чиновники должны отражать структуру населения и в плане его способности выполнять свою работу. Напротив, мы обычно хотим, чтобы политические элиты были лучшими агентами своих избирателей из всех возможных. С этой точки зрения правительственные чиновники должны отбираться исходя из их способности служить интересам граждан, вне зависимости от того, соответствуют ли их базовые характеристики характеристикам электората.

Чтобы политики были хорошими агентами, они должны разделять предпочтения граждан и обладать необходимыми для выполнения своей работы навыками. В демократиях ключевыми механизмами приведения в соответствие предпочтений граждан и лидеров выступают политические партии. Что же касается навыков, то здесь наиболее важными факторами являются образование и опыт. Политическое и правительственное руководство, особенно в современных, технологически продвинутых обществах, требует знаний и умений, которые трудно получить иначе, чем через образование и профессиональную выучку. Природный ум и опыт лишь в ограниченной степени могут заменить формальное образование. Даже в левых партиях руководящие посты обычно занимают образованные специалисты, а не представители рабочего класса.

Поэтому, вероятно, было бы полезно, чтобы правительственные чиновники были более информированными, знающими, опытными и, возможно, более образованными, чем народ, которому они служат. Подобно тому как пациенты ищут наиболее квалифицированного врача, а не того, который сильнее всего походит на них, граждане, несомненно, должны искать самых квалифицированных кандидатов на государственные посты. С этой точки зрения отбор государственных чиновников аналогичен передаче полномочий экспертам. В связи с этим обнадеживающим представляется тот факт, что граждане все

более склонны отдавать предпочтение лидерам, не разделяющим их базовые характеристики. В Соединенных Штатах все большее число афроамериканских законодателей вроде Джулии Карсон (член конгресса от Демократической партии из Индианы) и Дж.К. Уоттса (член конгресса от Республиканской партии из Оклахомы) избираются в округах, где чернокожее население не составляет большинства.

Как и в случае многих других типов политических альтернатив, здесь нет очевидного и безупречного способа, позволяющего выбирать между отражением и делегированием. Это давний спор, и во многих ситуациях необходимо находить компромисс между этими двумя формами. Кроме того, при отборе на разные посты на первый план могут выходить разные соображения. Так, большинство людей будут, вероятно, в большей степени настаивать на принципе отражения при определении состава местного законодательного собрания, чем тогда, когда речь идет о регулирующем органе, контролирующем использование ядерных технологий.

Контроль над элитами

Рекрутирование элит имеет решающее значение для политической стабильности. Традиционные империи и диктатуры, где главной целью правителей было увековечение своей власти, похоже, уделяли вопросам рекрутирования больше внимания, нежели какой-либо иной системной функции. Элиты низшего уровня контролировались путем тщательного отбора верноподданных на надзирающие роли, как военные, так и гражданские, и через создание мощных стимулов к сохранению лояльности. Захватившие власть генералы и авторитарные диктаторы сочетали политику награждения фаворитов с жесткими карами за провалы или неверность.

Современные авторитарные правители обнаружили, что одновременное манипулирование политической социализацией, политическим рекрутированием и политической коммуникацией позволяет достичь более действенного контроля. Социализационные усилия направлены на то, чтобы внушать преданность и ограничивать и регулировать потоки информации. Но даже если рекрутирование оказывается частью более широкой системы контроля, это едва ли означает, что им пренебрегают. Отбор лидеров в бывшем Советском Союзе осуществлялся посредством механизма так называемой номенклатуры. При такой системе партийный орган непосредственно контролировал назначения на важные посты, и его должностные лица имели последнее слово в рекрутировании. Кроме того, партия использовала сложный набор побудительных мер, дабы контролировать поведение отобранных должностных лиц. Эти побудительные меры серьезно ограничивали свободу действий всех, за исключением руководителей самого

высокого ранга. Советские лидеры прибегали к нормативным стимулам, таким, как апелляция к партии, идеологии и национальным идеалам, к финансовому стимулированию в виде более высокого жалованья, доступа к качественным продуктам питания и одежде, лучшего жилья и возможности путешествовать и к принуждению, в частности к полицейскому, партийному и бюрократическому надзору. В качестве наказания использовались понижение в должности, тюремное заключение и даже смертная казнь. В целях предотвращения возможности переворота со стороны внутренних силовых структур и армии разнообразные пласты управленческих и принудительных органов были переплетены так, чтобы ни один из них не мог действовать самостоятельно.

Импичмент

Во многих авторитарных системах отсутствуют какие бы то ни было легальные и институционализированные механизмы смещения политических лидеров, если те утратили популярность или преступили все допустимые пределы. В демократических системах такие механизмы есть, но они варьируются в зависимости от типа системы. В парламентских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, может быть смещен в любое время через вотум недоверия. В Германии в октябре 1982 г. канцлер Гельмут Шмидт, бывший социал-демократом, был смещен со своего поста христианским демократом Гельмутом Колем. В Великобритании премьер-министра Маргарет Тэтчер в 1990 г. сместила ее собственная партия, заменив Джоном Мейджором.

Демократические президентские системы оказываются где-то посредине между системами авторитарными и парламентскими. В отличие от премьер-министров при парламентском устройстве президенты имеют фиксированный срок полномочий. Вместе с тем в большинстве президентских систем допускается отстранение президентов от должности до истечения установленного срока, но обычно только в том случае, если те виновны в совершении серьезного уголовного или иного преступления. Процедура, посредством которой это происходит, называется импичментом. В американской системе процедура импичмента может быть использована против лиц, занимающих высшие правительственные посты, включая президента (как в случае с Никсоном или Клинтоном), а также против судей Верховного суда, если их действия вышли слишком далеко за рамки закона. Военные и гражданские должностные лица также могут быть смещены или понижены в должности за нарушение присяги, которую они давали при вступлении на свой пост, или за профессиональную непригодность. Подобные процедуры, призванные обеспечить выполнение лицами, наделенными властью, своих обязанностей, являются неотъемлемыми компонентами системы политического рекрутирования. За

последние 130 лет через первую часть процедуры импичмента (предполагающую выдвижение обвинения палатой представителей) прошли два президента США (см. часть III). В последние два десятилетия перед угрозой импичмента оказались два американских президента - Никсон в 1974 г. и Клинтон в 1998-1999 гг. Однако пока что ни один президент не был признан в Сенате виновным и смещен с должности, хотя такая судьба постигла многих других должностных лиц федерального уровня, в частности судей (см. вставку 6.4).

Когда в Латинской Америке, Европе и других частях мира принимались писаные конституции, туда часто включались положения об импичменте, имитирующие американскую практику. Хотя импичмент ассоциируется с устройством, предполагающим сильную президентскую власть с фиксированным сроком полномочий, данная процедура была принята и в полупрезидентских, и даже в чисто парламентских системах. Был накоплен определенный опыт использования этой политико-юридической формы контроля над высшими должностными лицами государственной службы и судебной власти.

Процедура импичмента, как правило, включает в себя три компонента:

1. Преступления, которые могут повлечь за собой импичмент, обычно определяются в качестве представляющих особо сильную угрозу общественному благу и безопасности.

2. Предусмотренная кара - отстранение от должности и иногда отдельное уголовное наказание, которое может быть наложено после отстранения виновного от государственной должности по приговору суда.

3. Решение об импичменте принимается законодательным органом, но для его принятия недостаточно простого большинства; для импичмента может также потребоваться та или иная форма судебного заключения.

Утверждение процедуры импичмента связано с появлением президентской системы разделения властей, которая нуждалась в экстраординарных сдержках, способных предотвратить злоупотребления властью со стороны высших руководителей. Создатели американской конституции считали, что обычные сдержки и противовесы - недостаточная защита от серьезных извращений власти. Импичмент, как правило, объединяет законодательную и судебную власть против зарвавшейся исполнительной власти (хотя в случае США он применялся преимущественно против нарушивших закон судей). Позитивное значение импичмента заключается в том, что он обеспечивает способ мобилизации политической власти в случае возникновения угрозы конституционному или правовому порядку. Вместе с тем существует опасность, что он будет использован для решения менее насущных задач. Когда при системе разделения властей исполнительная и законодательная ветви

ВСТАВКА 6.4

Импичмент

Часто думают, что процедура импичмента характерна скорее для президентской, нежели для парламентской системы. Тем не менее ее современные истоки лежат в Великобритании. Создатели американской Конституции позаимствовали импичмент из британского институционального наследия. В английской конституционной традиции процедура импичмента применялась по отношению к высшим чиновникам правительства и государственной службы, обвиненных в "тяжких преступлениях и судебно наказуемых проступках", которые наказывались смещением с должности. Импичмент был особой процедурой, никак не связанной с судебным контролем над преступным поведением.

Показательное дело по импичменту разбиралось в британском парламенте в то самое время, когда писались памфлеты, составившие серию "Федералист" [4], проект федеральной конституции США и штаты были заняты ее ратификацией. Генерал-губернатор Индии (1774-1784) Уорен Хастингс был обвинен и осужден за "тяжкие преступления и судебно наказуемые проступки" партией вигов, которая тогда контролировала парламент. Палата лордов рассматривала это дело свыше семи лет (1787-1795), но так и не смогла признать Хастингса виновным. Впоследствии, когда в Великобритании полностью сложилась система парламентского правления, эта практика вышла из употребления. При парламентской системе члены кабинета и министры сохраняют свои посты только до тех пор, пока пользуются доверием парламентского большинства. Они могут быть отстранены от власти в любое время и по любой причине посредством вотума недоверия. Поэтому парламенту гораздо проще сохранять подотчетность высшей политической элиты через угрозу вотума недоверия, нежели через процедуру импичмента.

контролируются разными партиями и особенно когда эти партии враждебны по отношению друг к другу, может возникнуть соблазн прибегнуть к этой процедуре по узкопартийным соображениям. Для того чтобы предотвратить злоупотребления импичментом, защищающаяся сторона обычно получает ряд преимуществ перед обвинением. Импичмент часто представляет собой весьма громоздкую процедуру, и для признания виновным, как правило, требуется значительное большинство - в Соединенных Штатах две трети голосов в сенате.

Из 12 стран, рассматриваемых в настоящей книге, в 10 (т.е. во всех, за исключением Японии и Китая) предусмотрен тот или иной вариант импичмента. Бразилия и Мексика, как и другие

латиноамериканские страны, позаимствовали эту процедуру у Соединенных Штатов и имеют традиции ее использования. В Мексике импичменту могут быть подвергнуты президент, губернаторы штатов и федеральные судьи. Действующая в Бразилии разновидность процедуры импичмента также аналогична принятой в Соединенных Штатах с той только разницей, что для предъявления президенту или высшим государственным чиновникам обвинения в преступлении, караемом импичментом, требуется две трети голосов в палате представителей, а для вынесения обвинительного приговора - две трети голосов в сенате. Это положение конституции было задействовано в 1992 г., когда президент Коллор был подвергнут импичменту по обвинению в широкомасштабной коррупции. Он ушел в отставку, не дожидаясь разбирательства своего дела в сенате.

Среди европейских стран механизм импичмента существует во Франции и в России, однако ни там, ни там он ни разу не был запущен. Причина в том, что в обоих случаях процедура импичмента крайне сложна и установлены высокие конституционные требования для признания должностного лица виновным. В России общественное разочарование президентом Ельциным было настолько велико, что там всерьез обсуждался вопрос об импичменте. В Индии, Египте и Нигерии также имеется механизм импичмента, хотя опыт Нигерии в этом плане ограничен периодом Второй республики (1979-1983). В это время импичменту был подвергнут один из губернаторов штата.

В долгосрочной перспективе конечным контролирующим инструментом демократического устройства являются периодически проводимые конкурентные выборы. Необходимость регулярно подтверждать свои мандаты есть тот главный механизм, который вынуждает политиков отзываться на нужды и требования граждан. Этот механизм глубоко несовершенен. Иногда бывает трудно определить, когда выборные должностные лица некомпетентны или лживы, а когда - просто неудачливы. Сложность и запутанность процесса выработки политического курса способны сделать тщетными попытки даже подготовленных наблюдателей определить, кто несет ответственность за успехи и провалы. Многочисленность политических проблем порой заставляет избирателей разрываться между альтернативными кандидатами, а бывает и так, что ни одна из альтернатив не кажется им чересчур привлекательной. Но при всем своем несовершенстве это замечательная система рекрутирования, которая, влияя на потоки информации, групповую активность и партийную конкуренцию, позволяет каждому гражданину оказывать определенное влияние на процесс выработки политического курса. Именно поэтому мы считаем ее наиболее важной демократической структурой.

Ключевые понятия

Авторитарный режим	Конфедеративная система
Бикамерализм	Омбудсмен
Бюрократия	Отношения доверия
Выработка политического курса	Парламентский режим
Высшая государственная служба	Политическая исполнительная власть
Государственная служба	Полупрезидентский режим
Демократический президентский режим	Правила принятия решений
Законодательное собрание	Разделение властей
Индивидуальный исполнительный орган	Реальная исполнительная власть
Кабинет	Судебный надзор
Коллективный исполнительный орган	Унитарная система
Конституционный режим	Федеративная система
Конституционный совет	Церемониальная исполнительная власть

Рекомендуемая литература

Aberbach J., Putnam R. D., Rockman В. A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, MA, 1981.

Dahl R. A. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, 1971.

Daring H. (ed.) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. N.Y., 1995.

Huber J. D. Rationalizing Parliament. Cambridge, 1996.

Katzenstein P. Small States in World Markets. Itaca, 1985.

Lijphart A. Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. New Haven, 1977.

Lijphart A, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Governments in Twenty-One Countries. New Haven, 1984.

Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, 1999.

Linz J., Valenzuela A. (eds.) The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives. Baltimore, 1994.

March H. G., Olsen H. P, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. N.Y., 1989.

North D. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. Cambridge, 1990.

O'Donnell G., Schmitter Ph. Transitions from Authoritarian Rule. Baltimore, 1986.

Powell G. B. Contemporary Democracies. Cambridge, MA, 1982.

Riker W. H. Federalism: Origin, Operation, and Significance. Boston, 1964.

Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. N.Y., 1997.

Shugart M., Carey J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, 1992.

Strom K. Minority Government and Majority Rule. Cambridge, 1990.

Tsebelis G., Money J. Bicameralism. Cambridge, 1997.

Weaver K., Rockman B. (eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington, 1993.

Weber M. Bureaucracy//Gerth H.H., Mills C.W. (eds.) From Max Weber. N.Y., 1976.

Weingast B. R. Political Foundations of Democracy ad the Rule of Law//American Political Science Review, 1997, vol. 91, № 2.

Примечания

1. Критическое отношение к моделированию конституций см.: March H. G., Olsen H. P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. N.Y., 1989. Более оптимистический взгляд на перспективы конституционного инжиниринга см.: Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. N.Y., 1997.
2. Hantington S. The Third Wave: Democratization in the Twentieth Century. Norman, 1991.
3. Locke J. Two Treatises of Government. Cambridge, 1960; Монтескье Ш.Л. О духе законов. М., 1999.
4. The Federalist: A Commentary on the Constitution of the United States. Washington, 1937.
5. Shugart M., Carey J, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, 1992.
6. Linz J., Valenzuela A. (eds.) The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives. Baltimore, 1994.
7. Horowitz D. Comparing Democratic Systems//Diamond L., Plattner M.F. (eds.) The Global Resurgence of Democracy. Baltimore, 1993, pp. 127 ff.
8. LijphartA. Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. New Haven, 1977.
9. Schmitter Ph., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. Beverly Hills, 1979.
10. О правилах внесения поправок в конституции см.: Duchachek I. Power Maps: Comparative Politics of Constitutions. Santa Barbara, 1973, pp. 210 ff.
11. Lijphart A. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Governments in Twenty-One Countries. New Haven, 1984, chs. 1, 2. Дж. Б. Пауэлл предвосхищает некоторые из аргументов Лейпхарта (см.: Powell G. В. Contemporary Democracies. Cambridge, MA, 1982). Обзор и оценка классификации Лейпхарта см.: Dahl R. Democracy and Its Critics. New Haven, 1989.
12. Обзор парламентских комитетов европейских стран см.: Mattson /., Strom К. Parliamentary Committees//Doring H. (ed.) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. N.Y., 1995, pp. 249-307.
13. Aberbach J., Putnam R. D., Rockman B. A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, MA, 1981.
14. NadelM. V., Rourke E. Bureaucracies//Greenstein F., Polsby N. (eds.) Handbook of Political Science. Vol. 5. Reading, 1975, pp. 373-440.
15. См.: Stracey F. The British Ombudsman. Oxford, 1971; Gregory R., Hutchesson P. The Parliamentary Ombudsman: A Study in the Control of Administrative Action. L., 1975.
16. О сложностях, связанных с преодолением административной коррупции в развивающихся странах, см.: Klitgard R. Controlling Corruption. Berkeley, 1989.
17. См.: Norris P. Legislative Recruitment//LeDuc L., Niemi R.G., Norris P. (eds.) Comparing Democracies. L., 1996, p. 184-251; Matland R. E. Women's Representation in National Legislatures: Developed and Developing Countries//Legislative Studies Quarterly, 1998, vol. 23, № l, p. 109-125.

^*Имеется в виду Договор об образовании конфедерации тринадцати английских колоний в Северной Америке 1781 г. - Примеч. пер.

^*Страны ранжированы по нисходящей.

^*Обозначение "часто" указывает на то, что в рамках структуры данного типа произошло, как минимум, три смены правительства.

^**Термином "генеральный секретарь" обозначена эта или аналогичная должность главы партии при коммунистическом режиме.

^***Английская версия учебника вышла в свет до избрания В. Путина вторым президентом России. - Прим. пер.

Глава 7

Государственная политика

 

В этой главе мы сосредоточим основное внимание на тех политических задачах, выполнением которых занимается власть. В категорию государственной политики входят все властные решения. Мы будем рассматривать их как результаты функционирования политической системы. Политический курс или программа избираются с определенной целью и должны приводить к определенному политическому итогу. Для достижения этого могут быть применены различные, более или менее эффективные способы. Нам, однако, необходимо понять, как соотносятся между собой политическое решение и политический результат. То обстоятельство, что власти и существуют для выработки и проведения определенной политики, вовсе не всегда означает, что политический курс, которым движется конкретное общество, отвечает запросам (сформулированным или потенциальным) его граждан. Хорош или плох окажется политический результат, он зависит прежде всего от нормативных критериев политического курса, который мы называем политическими благами и ценностями. Хотя и политики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной политики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьезно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений. В данной главе мы рассмотрим по порядку все аспекты понятия "государственная политика".

⇐ Предыдущая12131415161718192021Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: