Функции исполнительной власти

Исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важную в плане определения политического курса структуру. Именно она, как правило, инициирует новые политические меры. Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами, она во всех случаях бывает значительной. В президентских системах глава исполнительной власти часто наделен правом вето, что дает ему не только первое, но и последнее слово в вопросах политического курса. (В парламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права.) Кроме того, политические исполнительные органы нередко осуществляют надзор за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должностных лиц к ответственности за их действия. В ситуации внешнеполитического кризиса основное решение, как правило, принимает глава исполнительной власти: президент (Джордж Буш во время кризиса в Персидском заливе) или премьер-министр (Маргарет Тэтчер в Фолклендском кризисе). Политические инициативы и новые программы обычно рождаются в недрах исполнительной власти. При отсутствии эффективного исполнительного органа бюрократия будет скорее

проводить старый политический курс, а не инициировать новый. Без политически мотивированных министров бюрократия склонна к косности и инерции.

Решение президента, премьер-министра, кабинета или политбюро о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обычно сопровождается структурными изменениями - назначением энергичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального комитета и т.п. Там, где политическая исполнительная власть слаба и расколота, как, скажем, во Франции во времена Четвертой республики или в современной Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, и общие нужды, интересы и проблемы нередко оказываются в забвении.

Если в системах, основанных на разделении властей, президентский пост и конгресс контролируются разными партиями, даже сильный президент может лишиться возможности проводить эффективную политику. Но и в ситуации, когда у президента "подрезаны крылья", законодательный орган редко способен закрыть собой образовавшуюся брешь. Действующая в США система уникальна с точки зрения той роли, которая отводится конгрессу в плане законодательной инициативы.

Политические исполнительные органы выполняют также важные системные функции. Исследования процесса социализации детей показывают, что первой политической ролью, которую осваивают дети, является роль главы исполнительной власти - президента, премьер-министра, короля или королевы. В раннем детстве существует тенденция к отождествлению высшего руководителя политической исполнительной власти с кем-то из старших родственников. По мере взросления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей и проводить различия между самими политическими ролями (см. главу 3). Поведение политической исполнительной власти влияет на уровень доверия и уважения молодежи ко всей политической системе, и этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления людей во взрослый возраст.

Роль политической исполнительной власти в рекрутировании, безусловно, крайне велика. Президенты, премьер-министры и первые секретари обладают широкими и важными полномочиями, связанными с назначением не только членов кабинета или политбюро и министров правительства, но и нередко судей, высших государственных служащих, послов и генералитета. Обычно политические исполнительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия членам правительства и простым гражданам. Политическая исполнительная власть играет центральную роль и в политической коммуникации, в разъяснении сущности новых мер и выстраивании им поддержки, а также в совершенствовании различных сфер общественной и экономической жизни.

Бюрократия

Наиболее важное место среди бюрократии занимает высококвалифицированный и опытный персонал высших звеньев государственной службы. В британское "правительство" - высший исполнительный орган страны - входят порядка ста парламентариев-"переднескамеечников", из которых около двадцати являются членами кабинета, тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно небольшой группы политиков, определяющих государственный политический курс, находятся примерно 3000 постоянных сотрудников высшей государственной службы, которые по большей части набираются непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, переходя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и уходят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все большее значение в процессе выработки политического курса. Ступенькой ниже находится другая категория постоянных государственных чиновников - обширная группа (насчитывающая более полумиллиона человек) обычных государственных служащих, организованных примерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов. Общая численность британских госслужащих выросла со 100 тыс. в 1900 г. до более чем 700 тыс. в >1979 г., но к 1991 г. при консервативных правительствах сократилась примерно до 550 тыс. человек.

Высшая государственная служба, состоящая из постоянных сотрудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании, хотя именно в этой стране она, похоже, наиболее институциализирована. Влиятельные специалисты широкого профиля, которые могут использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при решении поставленных перед ними конкретных задач, задействованы и в высшей государственной службе Франции. В Соединенных Штатах многие руководящие должности закреплены не за постоянными госслужащими, а за лицами, назначаемыми президентом. Несмотря на это различие и на больший упор на техническую специализацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые посты, которые по своей значимости уступают только постам руководителей Государственного налогового управления, Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Национального института здравоохранения и всех департаментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в конкретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, экономистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на формулирование и осуществление политического курса в рамках своей специализации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода

государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15% всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля госслужащих еще выше.

Функции бюрократии

В большинстве современных обществ бюрократия приобрела огромное значение. Одна из причин такого положения вещей заключается в том, что практически только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части общий характер и может эффективно осуществляться только в том случае, если чиновники проработают его детали и определят пути воплощения. Проведение и претворение в жизнь политического курса обычно зависит от того, как он будет проинтерпретирован бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно она будет реализовывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением и воплощением принципов, выработанных другими. В главах 4 и 5 мы обсуждали вопрос о том, как бюрократические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Департаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, обороны, социального обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес. Кроме того, в современных политических системах административные органы выполняют и немало функций, связанных с вынесением судебных решений. Например, налоговые органы обычно определяют, достоверно ли граждане декларировали свои доходы и правильно ли заплатили причитающиеся с них налоги, и, соответственно, при необходимости назначают наказание. Конечно, граждане в принципе вправе оспорить эти решения в судебном порядке, однако на практике это случается относительно редко.

Наконец, бюрократия включена в политическую коммуникацию. Политические элиты, будь то законодательные или исполнительные, строят многие свои решения на информации, полученной из государственной администрации. Аналогичным образом от этой информации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и общественность. Большинство ключевых органов в современных правительствах имеет своих пресс-секретарей, в чьи функции входит информирование средств массовой информации и влияние на них. Учитывая рост влияния масс-медиа в современных обществах, высшие государственные руководители стремятся представить им свою версию событий. Вместе с тем широкий размах приняли утечки секретной или конфиденциальной информации, причем значительная часть журналистов постепенно отказывается признавать какие-либо

ограничения в публикации сведений как приватного, так и политического характера. В результате политическая исполнительная власть и бюрократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию, как это было прежде. В общении с масс-медиа высшие администраторы должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку информации и "привилегии исполнительной власти" уступают место искусству "управления информационными потоками".