 |
I. Административные производства с участием частных лиц
|
|
|
|
Административно-правовой статус отдельных федеральных органов исполнительной власти
Правительство РФ
Правительство РФ – это коллегиальный орган общей компетенции, высший орган исполнительной власти РФ.
Правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ (глава 6) и Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ. Основные правила организации деятельности в Регламенте Правительства РФ (Постановление Правительства РФ от 10.06.2004 № 260).
По общему правилу, Правительство РФ руководит деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ; деятельность этих органов Правительство РФ координирует. Руководство Правительства распространяется на федеральные органы, действующие, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах, руководство Президента – на федеральные ведомства, управляющие главным образом административно-политической сферой, и на само Правительство. В отношении подчиненных ему органов Правительство РФ осуществляет общий контроль за их деятельностью, вправе определять статус этих органов, утверждая положения о них, вправе назначать руководителей этих органов.
Правительство осуществляет полномочия во всех сферах реализации исполнительной власти, в экономической и социально-культурной сферах, в сферах административно-политической деятельности и внешней политики. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти.
Правительство наделено общими полномочиями по координации работы всех федеральных органов исполнительной власти, разработке и обеспечению исполнения федерального бюджета, проведению единой государственной политики в финансовой, кредитной сферах, в сфере денежного обращения, в области культуры, науки, образования и здравоохранения, в сфере социального обеспечения и экологии, в сфере формирования федеральных целевых программ и обеспечения их реализации, а также при разработке экономических и социальных прогнозов и обеспечения их исполнения.
|
|
|
Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Председатель Правительства РФ представляет Правительство РФ в России и за ее пределами, ведет заседание Правительства, обладая правом решающего голоса. Он подписывает правовые акты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о поощрении министров и наложении на них взысканий.
Заместитель Председателя Правительства РФ. Председатель Правительства РФ имеет трех заместителей, в том числе одного Первого заместителя. Заместители Председателя Правительства РФ могут одновременно быть министрами, возглавляя конкретные министерства, однако чаще всего они осуществляют исключительно координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, отвечая за определенную сферу полномочий Правительства.
Федеральные министры как члены Правительства участвуют в подготовке его решений и обеспечивают их исполнение. Должность федерального министра предполагает, что лицо, её замещающее, одновременно выступает членом Правительства как коллегиального органа и на основах единоначалия руководит министерством – отраслевым органом исполнительной власти. Таким образом, одна и та же должность включена в структуру сразу двух органов исполнительной власти.
|
|
|
В состав Правительства входит также руководитель Аппарата Правительства, имеющий ранг министра РФ. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, т.е. министра без портфеля. Таким образом, практическое количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. При осуществлении своих полномочий министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям Президента, и Президенту РФ.
Президиум. Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению его Председателя может образовывать Президиум. Состав Президиума Правительства определяется самим Правительством. Заседания этого внутреннего рабочего органа Правительства проводятся по мере необходимости (обычно раз в неделю). Его решения принимаются большинством голосов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.
Федеральные министерства
Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно – правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
Федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Министерство координирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также государственных внебюджетных фондов, утверждает планы и показатели их деятельности, вносит в Правительство проекты нормативных актов об их деятельности, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты, противоречащие требованиям действующего законодательства.
Федеральные службы
Федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ или Федерального министерства РФ. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ), а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
|
|
|
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. В реализацию указанных полномочий федеральные службы издают индивидуальные правовые акты, осуществляют действия по контролю и надзору, регистрации актов, документов, прав, объектов, выдают разрешения (лицензии, свидетельства) на осуществление определенных видов деятельности.
Федеральные агентства
Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ или Федерального министерства РФ.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также функции по контролю и надзору (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ). Возможность нормотворчества, а в ряде случаев контрольные полномочия приводят к смешению административно-правового статуса служб и агентств.
|
|
|
В реализацию указанных полномочий федеральные агентства издают индивидуальные правовые акты, осуществляют полномочия собственника федерального имущества, управление, находящимися в федеральной собственности акциями, оказывают услуги, имеющие определенную общественную значимость. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры.
§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
Право федеральных органов исполнительной власти создавать территориальные органы для выполнения их функций предусмотрено Конституцией РФ (ст. 78). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» фактически запретил возложение функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на органы исполнительной власти субъектов. Порядок создания территориальных органов и организация их деятельности в настоящее время урегулирована Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30.
Территориальные единицы, в рамках которых осуществляют свою деятельность территориальные органы федеральных органов исполнительной власти как правило совпадают с границами субъектов РФ или районов (муниципальных районов). В случае, если специфика государственного управления в соответствующей сфере требует иного подхода, территориальные органы создаются вне связи с существующим территориальным устройством. Так, территориальными органами Федерального агентства водных ресурсов являются бассейновые водные управления.
Положения о территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении министерств, утверждаются соответствующими министерствами, об органам, непосредственно подчиненных Правительству РФ – руководителями соответствующих служб и агентств.
По своему правовому статусу территориальный орган федерального органа исполнительной власти является его структурным подразделением с особым статусом. Как правило, территориальные органы осуществляют значительную часть полномочий федерального органа исполнительной власти на соответствующей территории. При этом территориальные органы в силу своей значительной удаленности от центрального аппарата действуют со значительной степенью автономии. Руководители и заместители руководителей территориальных органов являются должностными лицами, уполномоченными действовать от имени от имени федерального органа исполнительной власти на соответствующей территории.
|
|
|
Перед федеральными органами исполнительной власти стоит сложная задача по обеспечению единства правоприменительной практики на всей территории страны. Данная целя достигается в первую очередь методической работой центрального аппарата, изданием инструкций, указаний, разъяснений, проведением семинаров, рабочих встреч, обмен опытом. В противном случае территориальные органы оказываются предоставленными сами себе и формируют правоприменительную практику исходя из собственного понимания действующего законодательства и направлений государственной политики.
§ 8. Органы исполнительной власти субъектов РФ: структура и компетенция
В соответствии с Конституцией РФ ФЗ определяются общие принципы организации системы органов государственной власти (пункт «н» части 1 статьи 72 и статья 76), в соответствии с которыми субъект РФ самостоятельно устанавливает систему своих органов государственной власти.
ФЗ от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах…») определяются правовые начала организации органов исполнительной власти субъектов РФ, которые сводятся к следующему.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, создаются отраслевые и территориальные органы специальной компетенции.
В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (часть 2 статьи 77).
Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, играющего ключевую роль в системе исполнительной власти субъекта РФ.
quest8Структура органов исполнительной власти субъекта РФ определяется именно высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В указанную структуру, как правило, включаются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, инспекции, департаменты субъекта РФ и т.д. Порой видовое наименование органа исполнительной власти не отражает его природу и особенности структуры. Например, в Санкт-Петербурге основной категорией органов исполнительной власти являются комитеты Санкт-Петербурга, которые, однако, организованы в соответствие с министерской системой управления и, по сути, своей являются единоначальными, а не коллегиальными органами, как это должно следовать из их наименования.
quest9Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.
Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более пяти лет по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах…» и конституцией (уставом) субъекта РФ.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. Наиболее распространенными наименованиями указанной должности являются президент республики, губернатор области, края, автономного округа и т.д.
quest10Высшее должностное лицо субъекта РФ наделяется следующими основными полномочиями: представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ; обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Основное предназначение данного органа заключается в том, чтобы обеспечить исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.
Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Наиболее распространенными наименованиями указанного органа являются правительство и администрация, встречаются и иные названия, например, кабинет министров.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.
§ 9. Структура органа исполнительной власти
Основополагающим структурным элементом любого государственного органа, в том числе, органа исполнительной власти является должность.
Основным содержанием должности являются полномочия. Наделение физического лица государственными полномочиями связывается, как правило, с замещением им определенной должности в соответствующем государственном органе. Специфика взаимодействия лиц, замещающих должности, в государственном органе исполнительной власти определяется характером их должностных полномочий.
Должностные полномочия устанавливают иерархию и группировку должностей в государственном органе и, в конечном итоге, определяют структуру государственного органа.
В государственном органе исполнительной власти могут быть учреждены государственные должности, должности государственной службы и должности работников по трудовому договору.
Государственные должности характеризуются наличием государственно-властных полномочий. Так, должность федерального министра концентрирует в себе не только управленческие полномочия в определенной отрасли, но и полномочия по осуществлению государственной власти в составе Правительства РФ.
В большинстве органов исполнительной власти государственные должности отсутствуют, поскольку по своей природе исполнительные органы, как известно, функционируют в целях реализации государственно-властных решений.
Должности государственной службы характеризуются наличием административно-властных полномочий, посредством которых обеспечивается реализация функций и полномочий исполнительного органа.
Должности работников лишены государственных и административно-властных свойств. Они существуют для обеспечения обслуживания нужд государственного органа. Должности работников имеют второстепенное значение и не являются органообразующими.
В органах исполнительной власти существует иерархия должностей. Лица, находящиеся на нижестоящей должности, обязаны подчиняться лицам, замещающим вышестоящие должности, по иерархической линии.
Структура органов исполнительной власти, как правило, выстраивается на основе принципа единоначалия и персональной ответственности.
В каждом органе исполнительной власти имеется должность руководителя. В ней концентрируется самый широкий круг внутренних и внешних полномочий. Лицо, замещающее должность руководителя, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган функций. Руководитель имеет своих заместителей, курирующих отдельные направления деятельности органа исполнительной власти, а, в случае необходимости, замещающих его.
В соответствии со своим функциональным предназначением должности в органах исполнительной власти могут быть обособлены в рамках структурных подразделений государственного органа.
К структурным подразделениям орган исполнительной власти относятся центральные и территориальные управления, департаменты, представительства, которые в свою очередь подразделяются на отделы, а отделы - на секторы. Каждое структурное подразделение имеет своего руководителя, отвечающего за вверенное ему направление деятельности государственного органа исполнительной власти.
Контрольные вопросы
1. В чем разница между понятиями «система федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти»
2. Каково содержание субординации (подчинения) в системе органов исполнительной власти?
3. Кем утверждаются положения о территориальных органах федеральных служб и агентств?
4. Кем назначаются руководители территориальных органов федеральных служб и агентств?
5. Какое место в структуре органа исполнительной власти занимают его территориальные органы?
6. В каких случаях Президент РФ вправе издавать указы по вопросам, подлежащим правовому регулированию федеральными законами?
7. Какие правовые акты и по каким вопросам издаются Президентом РФ?
8. Какими органами исполнительной власти руководит Президент РФ?
9. Какой орган вправе определять структуру органов исполнительной власти субъекта РФ?
10. Кто может быть высшим должностным лицом субъекта РФ?
11. Какими основными полномочиями наделяется высшее должностное лицо субъекта РФ?
Тема 4. Государственная служба
§ 1. Понятие государственной службы и соотношение её с другими видами публичной службы
Государственная служба является одним из видов социальной, общественно полезной деятельности в обществе. В настоящее время понятие «государственная служба» закреплено в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ". Анализируя данное понятие необходимо обратить внимание, что этот вид деятельности является профессиональным, то есть осуществляется на постоянной основе и квалифицированно. Назначение данного вида деятельности в обеспечении исполнения полномочий публичных субъектов, перечисленных в названном определении. Впервые на нормативном уровне деятельность по непосредственному исполнению полномочий РФ и субъекта РФ и деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, была разграничена ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Можно сказать, что назначение государственной службы в обеспечении принятия и реализации «политических» решений лиц, занимающих государственные должности и государственных органов.
Государственная служба признается разновидностью публичной службы, хотя данный термин в нормативно-правовых актах России не используется, хотя в зарубежном законодательстве и научной литературе он используется достаточно широко, где его применение имеет исторические традиции.
В настоящее время не вызывает в литературе дискуссий объединение под термином «публичная служба» государственной службы и муниципальной службы. Однако в литературе встречаются мнения о целесообразности включения в публичную службу еще и деятельности по исполнению полномочий не только государственных и муниципальных органов, но и других публичных субъектов права – учреждений, предприятий и иных организаций, созданных для выполнения публичных задач, но в силу нормативно закрепленной модели государственной службы данная точка не может стать доминирующей (Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Т. 1. – М., 2002. С. 625).
Публичную службу можно определить как деятельность, направленную на удовлетворение публичного интереса и связанную с реализацией властных полномочий. И государственная и муниципальная служба имеют много общих моментов, но основное их различие заключается в том, что муниципальная служба в первую очередь учреждается для обеспечения решения вопросов местного значения (гл.3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"), а обеспечение государственных полномочий осуществляется только в порядке делегирования полномочий (ст. 132 Конституции РФ). Кроме того, согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В настоящее время вопросы муниципальной службы урегулированы в Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ.
§ 2. Система государственной службы в РФ
Принципиальным нововведением проводимой реформы государственной службы является введение системы государственной службы. В настоящее время система государственной службы включает в себя три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба (п. 1 ст. 2 ФЗ «О системе»).
Несмотря на то, что вплоть до принятия ФЗ «О системе» вопрос о нормативной регламентации видов государственной службы и их соотношении не имел четких очертаний, ученые активно выдвигали свои предложения по видовому делению государственной службы. Еще в работах А.Е. Лунева, С.С. Студеникина, Н.П. Поборчей, В.М. Манохина и многих ученых других военная (воинская) служба рассматривалась как самостоятельная разновидность советской службы. В постсоветский период одним из первых в литературе свое деление на виды (гражданскую и милитаризованную (военную и военизированную) государственную службу) предложил Д.Н. Бахрах (Бахрах Д.Н. Государственная служба в РФ. Екатеринбург. 1995. С. 21).
В основу видовой классификации взят, в первую очередь, функциональный признак, т.е. виды службы отличаются по тому, какие функции государства осуществляются на должностях государственной службы.
До принятия ФЗ «О системе» государственная гражданская служба формально не выделялась в самостоятельный вид службы. Отличительная особенность законодательного определения государственной гражданской службы по сравнению с другими видами, на наш взгляд, заключается в отсутствии конкретизации ее функций, т.е. в законе не сказано обеспечение каких именно полномочий государственных органов и государственных должностей является гражданской службой.
Можно сказать, что гражданской государственной службой является служба не отнесенная ни к военной ни к правоохранительной государственной службы. Необходимо отметить, что такой подход к определению гражданской службы является своего рода исторической традицией, поскольку в дореволюционном законодательстве гражданской (статской) службой считалась служба, не являвшаяся военной или придворной. Выбранная модель системы государственной службы является вполне оптимальной, но только при условии однозначного определения военной и правоохранительной службы. В настоящее время лишь по отсутствию у служащего воинского, специального звания или классного чина, а также при указании наименования занимаемой им должности в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы или в реестре должностей государственной гражданской службы субъектов РФ деятельность служащего признается государственной гражданской службой.
Определения военной службы закреплены в ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» (далее - ФЗ «О воинской обязанности») и в ст. 6 ФЗ «О системе». В качестве отличительных признаков военной службы в определении перечисляются функции государства, которые военная служба обеспечивает, органы и организации в которых могут учреждаться воинские должности, а «каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание» (п. 2 ст. 42 ФЗ «О воинской обязанности»). Воинские звания присваиваются военнослужащим в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы, однако само по себе наличие воинского звания не предполагает, что замещаемая государственным служащим должность является военной.
Ст. 6 ФЗ «О системе» применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы.
Наиболее неоднозначным с точки зрения формальной определенности и научной проработанности вопроса является выделение правоохранительной службы. В нормативном определении правоохранительной службы, закрепленном в ст. 7 ФЗ «О системе» перечислены не однопорядковые функции. Например, деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. А обеспечение законности и правопорядка, в свою очередь, напрямую связано с обеспечением безопасности. Нельзя не обратить внимание на то, что деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина одновременно указана в числе основных принципов всей системы государственной службы. К сожалению, функции государства, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба», не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов государственной деятельности.
Поскольку определение, закрепленное в ст. 7 ФЗ «О системе» вступит в силу после принятия федерального закона о правоохранительной службе, то, изучив действующие нормативные правовые акты, можно сказать, что к должностям правоохранительной службы в смысле ст. 7 ФЗ «О системе» могут быть отнесены должности в органах внутренних дел РФ, органах Федеральной службы безопасности РФ, таможенных органах РФ, прокуратуре, должности, учрежденные для обеспечения пожарной безопасности (МЧС РФ) и ряд других. Однако, пока не принят ФЗ «О правоохранительной службе», в ряде органов учреждаются должности только военной и гражданской государственной службы (например, ФСБ РФ, МЧС РФ и некоторые другие).
Здесь же необходимо отметить, что признанная в научной литературе и учебной дисциплине «Правоохранительные органы» система правоохранительных органов вовсе не означает, что служба в органах (организациях) перечисленных в учебниках как правоохранительные, относится к правоохранительной. Например, деятельность сотрудников аппаратов судов, судебных приставов - исполнителей – гражданская служба, хотя органы традиционно включаются в правоохранительную систему. А исполнение должностей в военной прокуратуре и военных судах – военная служба.
Система государственной службы помимо видов состоит и из уровней, что обусловлено федеративным устройством России и разграничением предметов ведения между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Согласно ст. ФЗ «О системе» на уровне субъекта федерации может учреждаться только государственная гражданская служба субъекта, хотя согласно ст. 72 Конституции РФ обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ.
И, наконец, изменение системы государственной службы возможно только путем внесения соответствующих изменений в ФЗ «О системе» (ст. ч.3 ст. 2 ФЗ «О системе»)
§ 3. История развития правового института государственной службы в России
При характеристике дореволюционной модели государственной службы нужно отметить, что ее формирование предопределялось функциями дореволюционного Российского государства, где государственная служба характеризовалась как публичная деятельность.
По вопросу определения понятия государственной службы в дореволюционной литературе существовали различные мнения, можно сказать, что как и в настоящее время существовал узкий подход к определению, согласно которому государственная служба могла осуществляться только при условии «принятия государственной должности», и широкий подход. – рассматривающий государственной службу и как «совокупность действий, совершаемых ими по поручению органов государственного управления.
Если говорить о нормативном регулировании государственной службы, то практически на протяжении всей истории государства Российского издавались нормативные акты, в том числе и кодифицированные, регулирующие с разной степенью детализации практически все институты государственной службы. Однако окончательное нормативное оформление модели государственной службы дореволюционной России произошло только с принятием Устава о службе по определению от Правительства, который в хронологическом и структурном отношениях вобрал в себя все законодательные акты о службе, начиная с «Табели о рангах всех чинов Воинских, Статских и Придворных, которые в котором классном чине; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однакож воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был», утвержденного указом Петра I от 24 января 1722 г., и до момента принятия вышеуказанного закона. В дореволюционной России подробнейшим образом регулировались вопросы организации и прохождения государственной службы, что свидетельствует о разработанности и устойчивости ее и как публично-правового института. Дореволюционная модель государственной службы характеризовалась своей системностью (то есть нормативно выделялись виды службы), отсутствием ограничения круга организаций, в которых могли учреждаться должности государственной службы.
После 1917 года появилась практическая потребность в создании и обоснования новой модели государственной службы, соответствующей задачам и функциям Советского государства, поскольку с изданием Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», отменившего сословное и связанные с ним привилегии и ограничения, упразднившего звания и наименования гражданских чинов, а также - Декрета ВЦИК СНК РСФСР <
|
|
|
