 |
Права должностных лиц государственных органов
|
|
|
|
1. Право проверять личность гражданина, полномочия и личность должностных лиц организации и представителей для допуска их к участию в совершении процедурных действий.
2. Право истребовать документы, и другие доказательства, необходимые для выяснения всех обстоятельств по рассматриваемому делу. Необходимые документы, информация и другие доказательства должностное лицо может истребовать как у частного лица - стороны в производстве по административному делу, - так и в других государственных органах. Потребность запрашивать материалы у государственных органов возникает при необходимости исследования данных государственных реестров, кадастров и иных баз данных.
У частных лиц можно истребовать документы, перечень которых определен в нормативном акте, регулирующем административное производство. Если такой перечень не определен, то право на истребование документов ограничивается перечнем обстоятельств, выяснение которых необходимо для правильного принятия решения по делу, т.е. ограничено пределами доказывания.
3. При приеме документов должностное лицо имеет право проверять формальное соблюдение требований нормативных актов в представленных документах - соблюдение установленной формы документа, срока его действия, отсутствие признаков исправлений, подчисток и приписок, соответствие представленных копий представленному оригиналу или надлежащее оформление копий.
4. В рамках производства по административному делу должностное лицо имеет право проводить проверку сведений, сообщаемых частным лицом. При наличии необходимых полномочий эта проверка может носить и характер фактической - проведение осмотра, взятие проб и образцов, совершение других необходимых действий. Должностное лицо имеет право фиксировать результаты проверки в процессуальных документах, приобщаемых к административному делу.
|
|
|
Обязанности должностного лица государственного органа
5. На должностном лице лежит обязанность предоставлять частному лицу информацию и обеспечивать ознакомление со всеми документами и материалами, затрагивающими его права, свободы и охраняемые законом интересы (в любом случае - по требованию частного лица, а в случаях, когда это прямо предусмотрено нормативным актом - и без такого требования).
6. Должностное лицо обязано фиксировать поступление документов и других материалов и доказательств, представленных частным лицом или полученных от другого государственного органа. Порядок такой регистрации должен определяться правилами делопроизводства. Однако как при поступлении первоначального обращения частного лица, инициирующего административно-процедурное производство, так и при поступлении иных, процессуальных заявлений (например, с просьбой о приобщении к материалам административного дела представленных доказательств), должен соблюдаться установленный ст. 8 Федерального закона от 2.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» 3-х дневный срок на регистрацию обращений.
7. Должностное лицо обязано соблюдать процессуальные сроки на принятие решения и выдаче ответа заявителю. Сама обязанность принять решение и выдать ответ заявителю носит материально-правовой, а не процессуальный характер, однако процессуальная гарантия для частного лица состоит в своевременном совершении этих действий.
§ 8. Правила процедуры административного процесса
quest8При осуществлении административного процесса необходимо обеспечение процессуальных принципов: законности, объективной истины и равенства граждан перед законом и органом, разрешающим дело, гласности, оперативности и экономичности.
|
|
|
Принцип законности. Означает, что реализация административных норм должна осуществляться в соответствии с установленным законом порядком. Принцип компетентности. Означает, что органы и должностные лица должны разрешать индивидуальные административные дела строго в пределах своих полномочий.
Принцип объективной истины. Означает, что решение по административному делу должно приниматься на основе объективного и всестороннего исследования всех обстоятельств.
Принцип равенства граждан перед законом и органом, разрешающим дело. Означает процессуальное равенство граждан вне зависимости от пола, расы, национальности, социального и имущественного положения и других обстоятельств.
Принцип гласности. Означает осуществление административного процесса на основе публичности и доступности.
Принцип оперативности. Означает, что дело должно быть рассмотрено в максимально короткие сроки.
Принцип экономичности. Означает, что проведение административного процесса должно требовать минимума материальных затрат.
§ 9. Основания возбуждения административного производства
Для возбуждения административного производства требуется составление необходимых процессуальных документов.
Для начала производства по рассмотрению заявлений граждан и юридических лиц необходимо соблюсти официальную процедуру подачи заявления. Такое заявление должно быть подано в письменной форме в соответствующий исполнительный орган государственной власти. При подаче заявления в устной форме оно должно быть официально зарегистрировано.
Для возбуждения производства по делам о поощрениях необходимо официальное ходатайство управомоченных органов или должностных лиц, направленное в установленном порядке в уполномоченный орган. Например, ходатайства о награждении государственными наградами РФ возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, а также органами местного самоуправления.
quest9Для возбуждения производства по делам об административных правонарушениях необходимо наличие поводов к возбуждению дела (обнаружение данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц).
|
|
|
§ 10. Стадии производства, юридическое значение процедурных норм
Стадия административного процесса - совокупность административно-процессуальных действий, совершаемых особым кругом субъектов для решения административно-процессуальных задач.
quest10Можно выделить три обязательных стадии административного процесса:
1. анализ ситуации;
2. подготовка и принятие административного акта;
3. исполнение правового акта.
На стадии анализа ситуации устанавливается фактическое состояние дела, возможные варианты решения существующих проблем. На стадии подготовки и принятия административного акта производится оформление проекта акта, его изучение, внесение в него изменений и подписание. При исполнении правового акта его содержание доводится до сведения исполнителей, затем производится воплощение в жизнь установленных предписаний.
Другие исследователи выделяют следующие стадии административного процесса:
1. возбуждение производства по административному делу;
2. рассмотрение административного дела;
3. принятие решения по административному делу;
4. исполнение решения по административному делу;
5. пересмотр решения по административному делу.
Стадии административного процесса находят свое выражение в процедурных нормах. Существенное значение для содержание процедурных норм имеет устанавливаемый ими механизм процессуальных гарантий для граждан как участников юрисдикционного производства. Тем самым создается юридическая форма охраны личности гражданина от нарушений его административно-правового статуса, система административно-правовых гарантий его прав и законных интересов.
Индивидуальное дело (индивидуальное административное дело) - возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).
|
|
|
Приватизация – передача имущества из публичной (государственной или муниципальной) собственности в частную собственность
Административный регламент – вид локального нормативного правового акта, определяющего организацию и порядок деятельности государственного органа
Юридический конфликт – (от лат. conflictus - столкновение) противостояние, ярко выраженное разногласие, столкновение
Бремя доказывания – обязанность по доказыванию
Представитель – лицо, действующее от имени и, как правило, по поручению другого лица для защиты или в целях реализации его прав и интересов
Общая клаузула – условие, статья закона, имеющая особое значение. Употребляется в смысле общего, универсального правила, применяемого во всех случаях, когда не установлено специальное исключение
Контрольные вопросы:
1. В чем заключается широкая (управленческая) концепция административного процесса?
2. Назовите отличия широкого и узкого подхода к понятию административного процесса.
3. Как соотносятся понятия «административный процесс» и «административное производство»?
4. Какие особенности административного процесса вы знаете?
5. Каковы преимущества регулирования административных процедур с помощью общего нормативного акта?
6. Каковы особенности административно-процедурных производств?
7. По каким правилам происходит заверение копий документов, представляемых частными лицами в государственные органы?
8. Назовите принципы административного процесса.
9. Какие основания возбуждения административного производства вы знаете?
10. Какие стадии административного процесса вы можете назвать?
Тема 7. Методы государственного управления. Виды административной деятельности
§ 1. Методы государственного управления в науке управления и в административном праве
В советский период времени наука государственного управления оказывала непосредственное влияние на административное право. И многие понятия и конструкции напрямую заимствовались советским административным правомиз теории государственного управления. Одним из характерных примеров могут быть методы государственного управления.
Под методом обычно понимают систему способов воздействия. А способы воздействия складываются из средств, приемов, действий.
В самом общем виде, методом государственного управления можно назвать систему способов, которыми субъекты государственного управления воздействуют на управляемых субъектов (подчиненные органы, граждан, организации), объекты (отрасли экономики и т.п.) для достижения государством установленных задач и целей.
|
|
|
По мнению Г.В. Атаманчука, «в сущности методов государственного управления, лежат два аспекта: первый – это способы, приемы осуществления функций управляющей системы и ее органов, и второй – средства обеспечения (гарантии) реализации этих функций. Последний аспект показывает, что в методе управления заложены определенные возможности принудительного воздействия на людей».
quest1В качестве общих универсальных методов, начиная с середины XX века, в литературе по государственному управлению и вслед за ней - по административному праву выделяют убеждение и принуждение, подчеркивая при этом, что принуждение является дополнительным методом по отношению к убеждению (Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. М. 1968. С. 8)
Убеждение рассматривается как целенаправленное воздействие на волю управляемых субъектов с целью их мотивации на необходимую государству добровольную правомерную деятельность, а принуждение - целенаправленное воздействие на управляемых субъектов независимо от их воли, связанное с ограничениями личного, организационного или имущественного характера.
В последние годы все чаще упоминается поощрение как самостоятельный вид метода государственного управления, хотя, многие ученые, по-прежнему рассматривают его в качестве разновидности убеждения.
Поощрение рассматривается как оценка уполномоченным субъектом государственного управления действий другого субъекта, участвующего в государственном управлении, которые связаны с достижением успехов при выполнении возложенных на него обязанностей или общественного долга (например, заслуга, подвиг и т. д.), и предоставление в связи с этим материального, морального или иного вознаграждения.
Выделяемые в литературе виды методов государственного управления имеют совершенно различную степень правовой регламентации.
Принуждение, как правило, связано с ограничением прав и свобод человека и гражданина, поэтому в настоящее время, в силу требования ч.3 ст.55 Конституции России, реализуется в случаях и способами, прямо предусмотренными в федеральных законах. Этот метод государственного управления применяется при возникновения угроз общественным отношениям, при несоблюдении обязанностей, установленных для участников правоотношений.
Способами поощрения на государственном уровне являются: учреждение государственных наград, поощрения при прохождении государственной службы и т.д..
quest2В качестве характерных черт данного метода можно выделить:
1. поощрения всегда персонифицированы (т.е. не может поощряться неопределенный круг лиц)
2. основание – заслуга, подвиг или иное достижение, связанное с выполнением обязанности, долга и т.п.
3. виды и порядок применения поощрений закрепляются нормативными актами различного уровня
4. средства поощрения могут быть материальными (например, премия, ценный подарок), моральными (например, грамота, награждение орденом, медалью), смешанные (например, досрочное присвоение очередного звания с повышением денежного содержания).
Иногда в литературе предоставление льгот гражданам рассматривают как разновидность поощрения. Однако, как правило, льготы предоставляются в целях компенсирования отсутствующих или утраченных качеств, свойств, возможностей и т.п. в результате жизненных обстоятельств (например, инвалидам, пенсионерам) или социальной ситуации для выравнивания социально-правового статуса. Представляется, что такого рода льготы не могут рассматриваться ни как поощрение, ни как убеждение.
Что касается убеждения, то оно на современном этапе в незначительной степени регулируется правом, поскольку, являясь мотивационноформирующей деятельностью государства, чаще всего обеспечивается через неправовые формы деятельности органов государственного управления.
В литературе в качестве примеров государственной деятельности по убеждению приводят: обучение, пропаганду, агитацию, разъяснения, обмен опытом.
На наш взгляд, примером нормативного регулирования убеждения, можно считать закрепление обязанностей должностных лиц подразделений по делам несовершеннолетних ОВД по ведению разъяснительной деятельности с несовершеннолетними и их родителями в целях предупреждения совершения правонарушений.
Представляется, что вышерассмотренная классификация не охватывает имеющие место на практике методы государственного управления, поскольку невозможно всю деятельность государства не связанную с принуждением и поощрением отнести к убеждению.
quest3В литературе по административному праву рассматривается еще одна классификация методов государственного управления (заимствованная из науки о государственном управлении) по степени воздействия на объект управления: прямые и косвенные.
Методы прямого воздействия характеризуют:
1. односторонне – властный порядок совершения управленческих действий независимо о воли других участников правоотношений
2. применение мер принуждения при несоблюдении установленных требований
Нередко методы прямого воздействия еще называют административными или административно – командными методами, поскольку они часто используются при наличии отношений власти-подчинения (организационного или функционального), но поскольку в современных условиях административная деятельность не ограничивается только властеотношениями, то и отождествлять методы прямого воздействия и административные методы, по крайней мере, не корректно.
Методы косвенного воздействия (их называют еще экономическими или регулирующими) характеризуют:
1. предоставление невластным субъектам возможности выбора поведения,
2. как правило, связаны с экономическими (материальными) последствиями (выгодными или невыгодными) для субъектов участвующих в отношениях.
Представляется, что методы косвенного воздействия точнее называть не столько экономическими, сколько стимулирующими. Это позволит расширить арсенал способов воздействия невластных субъектов отношений, например, морального, организационного и др. характера.
В зависимости от сочетания в государственном управлении двух вышеназванных методов можно судить о степени свободы невластных субъектов в государстве.
В научных трудах по административному праву представлены и другие классификации методов государственного управления.
В рамках административного права необходимо предложить такую классификацию методов, которая бы решала практические задачи управления. Например, в качестве еще одного критерия для видового деления методов государственного управления можно предложить степень ограничения свободы невластных субъектов: деятельность, связанная с вмешательством в сферу свободы невластных субъектов и деятельность, не имеющая характера такого вмешательства.
Наличие услуги в Реестре означает обязательство разработать ее стандарт.
Необходимо регламентировать процедуры досудебной апелляции (т.е. обжалование действий и решений должностных лиц государственного органа в связи с нарушением требований стандарта) вышестоящим должностным лицам и (или) специальным квазисудебным органам в государственных органах. Эти процедуры могут быть в полной мере урегулированы в законопроекте об административных регламентах. В данном законопроекте целесообразно установить положение о возможности такого обжалования согласно действующему законодательству.
В настоящее время в законодательстве уже установлена такая возможность на основании Закона РФ от 27.04.93 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»: «Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу,... должностному лицу, государственному служащему». Установление стандартов государственных услуг существенно расширит основания для обращения в суд по этому Закону.
Стандарты государственных услуг должны разрабатываться в соответствии с действующим законодательством.
Вместе с тем постановления Правительства РФ, инструкции и иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие порядок предоставления государственных услуг и устанавливающие некоторые условия предоставления государственных услуг, следует пересмотреть. При этом процедуры предоставления государственных услуг могут быть урегулированы в административных регламентах, а условия предоставления и иные стандарты государственных услуг - в стандартах государственных услуг.
Разработка стандартов государственных услуг должна быть завершена в сроки, устанавливаемые для завершения работы по подготовке и принятию административных регламентов исполнения государственных функций.
Для достижения этих целей необходимо:
создать программы разработки стандартов государственных услуг (это позволит лучше организовать, спланировать и контролировать работу и увеличит ее открытость и участие в ней общества);
отграничить государственные услуги от иных государственных функций, а также разграничить государственные услуги, предоставляемые непосредственно государственными органами, и услуги, предоставляемые государственными учреждениями;
создать Реестр государственных услуг, закрепляемый постановлением Правительства РФ, а также Порядок расчета и утверждения цен на платные государственные услуги;
создать для каждой услуги, указанной в Реестре, отдельный стандарт на основе процедур, указанных в данном законопроекте (каждый стандарт должен устанавливаться соответствующим нормативным правовым актом - скорее всего, постановлением Правительства РФ).
§ 2. Виды административной деятельности. Особенности и принципы их правового регулирования
В ходе административной реформы, проводимой в РФ с 2003 года, произошло размежевание правового регулирования разных видов административной деятельности. Основной причиной стало разделение функций по осуществлению разных видов административной деятельности между разными органами исполнительной власти. Однако неправильно было бы думать, что сами эти виды административной деятельности появились в ходе административной реформы. Они существовали и прежде, однако только в последние годы стало очевидной необходимость разграничения административных режимов их осуществления.
quest4Согласно положениям Указа Президента РФ от 9.03.2004 №314 (пп.2-5), между федеральными органами исполнительной власти разделялись функции (а) по выработке государственной политики и нормативному регулированию, (б) по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом и (в) по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Выделение функций по выработке государственной политики и нормативному регулированию носило ситуативный характер. Это показали последовавшие вскоре (в Указе Президента РФ от 20.05.2004 №649, п.8) изменения в распределении функций между органами исполнительной власти. Полномочия по изданию нормативных актов были предоставлены органам, которые первоначально функциями нормотворчества не наделялись.
Разделение же функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и функций по осуществлению контрольно-надзорной деятельности, напротив, носило характер глубокого, сущностного различия, которое может быть обозначено путем выделения двух видов административной деятельности:
1. деятельности, связанной с вмешательством в сферу частной свободы и
2. «свободной» деятельности государственной администрации – деятельности, не связанной с таким вмешательством.
quest5Различия между этими видами административной деятельности опираются на различные функции государства. Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, осуществляется в целях обеспечения функции государства по обеспечению безопасности и носит правоограничительный характер, обременяет частных лиц в целях обеспечения общегосударственных, публичных интересов. Деятельность же по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом связана с обеспечительной функцией государства, в рамках которой частным лицам за счет общегосударственных ресурсов (материальных или организационных) предоставляются определенные социально значимые блага.
Различие между государственными функциями и государственными услугами, которое проводится в некоторых нормативно-правовых актах (Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933) не следует считать оправданными ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения действующего законодательства.
В то же время одна и та же задача государственного управления может выполняться с помощью и государственного вмешательства, и государственных услуг. Например, государство может установить в законе обязанность каждого собственника убирать снег на улице перед своим домом, а может за счет собственных средств обеспечить уборку снега. Выбор иногда связан с наличием необходимых государственных ресурсов, а не исключительно с характером социальных функций, выполняемых в этом случае государством.
Административно-правовая природа обоих видов административной деятельности предопределяет императивный характер их правового регулирования. И в том, и в другом случае существуют нормативно-правовые акты, регулирующие условия и порядок осуществления государственных функций. В сфере «свободной» деятельности это, например, административные регламенты оказания государственных услуг.
quest6Несмотря на императивную систему правового регулирования, часто вызывает сомнение властный характер «свободной» деятельности государства. В этом случае отсутствует «властность» в традиционном, узком понимании: со стороны государства не издаются предписания, которые связывают частных лиц и обязывают их к совершению определенных действий. Однако распоряжение государственными ресурсами и предоставление за их счет государственных услуг также следует расценивать как властную деятельность: именно властному субъекту предоставлено право распоряжаться публичными ресурсами в целях удовлетворения социальных потребностей, и решение о предоставлении за счет этих ресурсов благ конкретному гражданину следует считать властной деятельностью.
Основанием для признания властного характера такой деятельности выступает, в частности, законодательный запрет на совмещение в руках одной организации властных и хозяйственных функций (п. 3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434).
1. Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, может считаться «принудительной» (в широком смысле) деятельностью государства. Это любая деятельность, которая предполагает ограничения, обременения на свободную реализацию прав и свобод граждан и организаций. Такие ограничения могут носить совершенно различный характер. Это может быть (а) обеспечение реализации прав гражданина, требующее легализации этих прав в рамках особой административной процедуры, чтобы в дальнейшем обеспечить защиту от оспаривания возникших прав (регистрационная деятельность); (б) особый, разрешительный режим реализации прав частных лиц; (в) непосредственное ограничение хозяйственной деятельности в виде контроля за соблюдением установленных нормативов безопасности, регулирования цен и установления квот и лимитов для защиты социальных интересов; (г) правоохранительная деятельность, предотвращающая или обеспечивающая пресечение и привлечение к ответственности за уже совершенные правонарушения.
quest7Среди особенностей правового регулирования этого вида административной деятельности можно указать следующие.
1. В отношении деятельности государственного вмешательства для государства существует общий запрет на установление обязанностей, ограничений и обременений за пределами тех, которые предусмотрены действующим законодательством.
Поскольку государственное вмешательство связано с ограничением прав и свобод граждан, в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ, оно должно предусматриваться Федеральным законом. Само требование о законодательной основе вмешательства состоит из двух составных частей:
§ формально-правовое требование о допустимости вмешательства только в случаях, предусмотренных законом и
§ материально-правовое требование о допустимости вмешательства только в целях обеспечения безопасности, защита прав граждан или публичных интересов.
Наличие формального требования не исключает материального. Например, Правительством РФ могут устанавливаться технические регламенты, предъявляющие требования к продукции или процессам производства, но эти требования должно быть направлены исключительно на обеспечение безопасности.
2. Вступление в административные правоотношения с государственным органом по поводу реализации государственного вмешательства обязательно для частного лица при определенных в законе обстоятельствах, уклонение от таких отношений влечет установленную законом ответственность.
2. «Свободная» деятельность не имеет характера государственного вмешательства, поскольку в рамках этой деятельности государство не устанавливает обременения и ограничения прав, а напротив, за свой счет обеспечивает предоставление разного рода благ. Эти блага в случае с оказанием государственных услуг могут носить как неимущественный, так и имущественный характер, а государственную собственность использовать для социально полезных целей.
quest8О «свободной» деятельности по оказанию государственной услуги можно говорить в том случае, когда получение выгод и преимуществ адресовано конкретному гражданину. Если же адресатом выступает неопределенная группа лиц (граждане, проживающие в определенном городе, районе), например, при осуществлении государственной деятельности по мощению дорог, освещению улиц и т.п., то такую деятельность «свободного» характера не следует считать оказанием услуг, в том числе и «принудительных» (см. ниже §3). Специального понятия для её обозначения ни в нормативных актах, ни в науке административного права не выработано.
При осуществлении «свободной» деятельности усмотрение государственных органов в реализации их полномочий гораздо шире, чем при деятельности вмешательства, однако и здесь предъявляются требования к принципам правового регулирования.
o «Свободная» деятельность государственных органов главным образом регламентируется общими требованиями о социальной ориентированности государственной политики, об эффективности использования государственных ресурсов и т.д. Только при правовом регулировании государственных услуг определяются конкретные обязанности государственного органа в отношении условий, размера и качества предоставления услуги.
o Из конституционных принципов свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции следует, что свободная деятельность государства возможна только в тех сферах, где это обусловлено социально значимыми потребностями, удовлетворение которых не обеспечивается свободной конкуренцией негосударственных субъектов экономической деятельности.
o Получение государственной услуги добровольно для гражданина, а неполучение услуги не влечет никакой юридической ответственности.
Подробнее см. Белов С.А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей/ Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007.
§ 3. Соотношение деятельности по оказанию услуг и контрольно-надзорной деятельности
В качестве характерного примера деятельности, связанной с вмешательством в сферу частной свободы можно привести контрольно-надзорную деятельность государства, а деятельностью не связанной с вмешательством – оказание государственных услуг.
Рассмотрев принципы регулирования отдельных видов административной деятельности можно утверждать, что контрольно-надзорная деятельность и оказание государственных услуг не могут смешиваться и должны строго различаться.
В процессе контрольно-надзорной деятельности задача государственных органов – проверять исполнение субъектами нормативно установленных обязанностей, а деятельность по оказанию государственных услуг должна быть направлена на обеспечение реализации гражданами их прав.
Реализация гражданином его прав должна осуществляться на добровольной основе. В случае, когда обязанной стороной в правоотношениях по реализации прав граждан и организаций является государство или же иной субъект, уполномоченный государством, то, как правило, устанавливается заявительный порядок обращения о содействии в реализации прав и свобод.
Однако, в последнее время появилось точка зрения, что государственная услуга - «добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента». (Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 286)
Такой подход размывает границы между деятельностью по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельностью, поскольку это определение охватывает практически любую «внешнюю» административную деятельность.
Например, в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах (далее - Концепция) (Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. 14 ноября. № 46. Ст. 4720.) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача паспорта гражданина РФ и др. уже отнесены к массовым общественно значимым государственным услугам, непосредственно затрагивающим конституционные права и свободы граждан, хотя традиционно они рассматривались как разновидность контрольно-надзорной деятельности.
В рамках расширительного понимания государственных услуг появилась такая категория как «принудительная государственная услуга», которая отличается от добровольной услуги тем, что «выгодоприобретателем» является не получатель государственной услуги, а общество, группа лиц. (Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 285-295).
Практическая реализация такого подхода к государственным услугам приведет к смешению предоставляющей деятельности государства с обязывающей, ограничивающей деятельностью
В связи с этим необходимо определить четкие критерии, которые должны быть взяты в основу разграничения государственной контрольно-надзорной деятельности и деятельности по оказанию услуг. Нагляднее всего это сделать при рассмотрении следующих видов управленческой деятельности: регистрационная деятельность, выдача паспорта, лицензирование.
Во-первых, в перечисленных примерах имеет место не добровольный заявительный характер, а нормативно обязывающий, в связи с наступлением определенных юридических фактов (наступление определенного возраста, заключение сделки и т.п.).
Во-вторых, за неисполнение возложенных обязанностей предусмотрено привлечение к ответственности. Например, установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).
В-третьих, при обращении в уполномоченный орган, организацию для получения государственных услуг проверяется наличие права у обратившего субъекта на их получение. При совершении регистрационных действий уполномоченный властный субъект проверяет законность основания обращения – наступления юридически значимого факта. При лицензировании проверяются сведения о лицензиате и соблюдение им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. При выдаче паспорта, уполномоченное должностное лицо обязано удостовериться, что документ выдается именно обратившемуся гражданину, поэтому необходимо личное присутствие при получение паспорта.
quest9 В-четверых, деятельность по оказанию государственных услуг может быть передана для их осуществления государственным и негосударственным организациям. Регистрационная деятельность, лицензирование, выдача паспорта - властная деятельность, т.к. в односторонне-властном порядке совершаются юридически - властные действия или дается отказ в их совершении. Представляется, что передача такого рода полномочий организациям недопустима, т.к. на эти виды деятельности распространяется ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»// СЗ РФ. 2006. 31 июля. № 31 (часть I). Ст. 3434. в которой установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органо
|
|
|
