Субъекты административного правонарушения

Меры административной ответственности распространяются преимущественно на граждан (физических лиц) и должностных лиц. Действующим КоАП РФ конкретизировано понятие административной ответственности и юридических лиц, ранее достаточно редко применявшееся в законодательстве, и мало исследованное в теории административного права. Таким образом, в действующем законодательстве этот вид юридической ответственности распространяется как на индивидуальных, так и на коллективных субъектов административного права.

Юридические лица

Как уже отмечалось, до принятия действующего КоАП РФ проблема привлечения к административной ответственности коллективных субъектов административного права не получила приемлемого разрешения ни в законодательстве, ни в юридической литературе. Исследуя историю вопроса, можно отметить, что в правовых актах советского времени термин «административная ответственность» в отношении организаций почти не применялся. Чаще всего использовался термин «ответственность в административном порядке», что очевидно не одно и то же. Лишь впервые в Земельном кодексе РСФСР 1991 года, а затем в Законе РСФСР «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства» 1992 года прямо указывается на административную ответственность коллективных образований.

Хотя нельзя сказать, что коллективные субъекты административной ответственности вообще не были известны советскому административному праву. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июля 1961 г. «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке» было отменено наложение штрафов в административном порядке на предприятия, учреждения и организации и предписано их наложение на должностных лиц. Эта мера была призвана усилить личную ответственность должностных лиц за укрепление правопорядка на порученных им участках работы и устранить ее обезличенное возложение на предприятия, учреждения и организации. Однако практика выявила, скорее, малоэффективность принятых мер, поскольку ответственностью руководителей порой покрывалась безответственность конкретных виновников, штрафы не затрагивали материального положения ни их, ни членов трудовых коллективов.

При этом к юридическим лицам продолжали применяться административные штрафы за отдельные правонарушения (например, за уклонение от участия в дорожном строительстве). Кроме того, поскольку понятие административной ответственности не сводится только к применению административных взысканий (штрафов), издание упомянутого Указа не дает нам основания утверждать, что в системе советского административного права вообще отсутствовал коллективный субъект административной ответственности.

closetest1Экономические преобразования постсоветского периода, приведшие к появлению хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, закономерно возродили вопрос о привлечении юридических лиц к административной ответственности. Однако на тот период законодательство об административной ответственности юридических лиц не имело четкой концепции, главным образом, из-за неоднозначного отношения к субъективной стороне вопроса. В самом деле, возможно ли говорить о вине коллективного субъекта, и в чьем лице можно было бы ее персонифицировать? Ведь до сих пор, говоря о вине лица, подразумевалось его психическое отношение к совершенному деянию – категория, очевидно неприменимая к коллективному субъекту.

Следует отметить, что в КоАП нашло отражение правило о возможности привлечения виновного физического лица к административной ответственности за правонарушение, по которому назначено административное наказание юридическому лицу, а также о возможности привлечения к административной ответственности юридического лица за правонарушение, за которое привлечено к административной или уголовной ответственности физическое лицо closetest6Это правило обусловлено принципом справедливости, согласно которому каждое лицо несет ответственность за деяние в соответствии со степенью его вины, и освобождение виновного лица от ответственности в связи с привлечением к ответственности за это деяние другого лица (в том числе и юридического) недопустимо.

Применительно к юридическим лицам нормы КоАП РФ можно условно разделить на две группы: а) нормы, имеющие общее значение для физических и юридических лиц; б) нормы, относящиеся только к юридическим лицам как субъектам административных правонарушений. Это, например; касается вины юридического лица, системы мер административного наказания, которые могут быть назначены юридическому лицу, ответственности юридических лиц в случаях их реорганизации и т. д. Административная ответственность юридических лиц имеет целью повышение их ответственности за нарушения общеобязательных правил, посягающие на установленный правопорядок. Они могут причинять вред имуществу, природным ресурсам, нормальному регулированию общественных отношений в различных сферах.

opentest3При реорганизации юридических лиц административная ответственность устанавливается по общим принципам, в зависимости от ее организационных форм и связанного с этим правопреемства. quest5Следует отметить, что административная ответственность при реорганизации юридических лиц наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.

Административные наказания в виде административного штрафа, возмездного изъятия, конфискации, назначенные юридическому лицу до завершения его реорганизации, применяются с учетом изложенных выше положений о формах реорганизации.

Должностные лица

Такой субъект административной ответственности, как должностные лица, был выделен в административном праве и до принятия действующего КоАП РФ. Так, статьей 15 КоАП РСФСР предусматривалась ответственность должностных лиц за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. При этом в связи с отсутствием определения самого понятия должностного лица правоприменитель при решении вопроса об ответственности должностных лиц вынужден был обращаться к другим отраслям законодательства (например, к ст. 285 УК), что не всегда обеспечивало однообразность применения закона.

closetest2Новеллой действующего КоАП РФ явилось введение в примечании к ст. 2.4 определения понятия должностного лица. Особенностью этого определения является приравнивание к должностным лицам по ответственности всех лиц, выполняющих управленческие функции как в государственных и муниципальных организациях, так и в организациях других форм собственности, а также индивидуальных предпринимателей.

quest6Прежде всего, к категории должностных лиц отнесены лица, наделенные правом осуществлять соответствующие властные полномочия от лица государства, или представители власти. Кроме того, с точки зрения субъекта административной ответственности законодателем отнесены к категории должностных лиц и другие лица, содержание деятельности которых заключается в исполнении ими организационно-распорядительных и/или административно-хозяйственных функций в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Кроме того, с точки зрения субъекта административной ответственности законодателем приравнены к должностным лицам государственных и муниципальных организаций, предприятий и учреждений руководители и работники иных организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организациях негосударственных (немуниципальных) форм собственности.

Также административной ответственности как должностные лица подлежат лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, т.е. те, которые занимаются самостоятельной производственной деятельностью, осуществляемой на свой риск и направленной на систематическое получение прибыли, и зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей.

Лица, указанные в примечании к ст. 2.4 КоАП, являются специальными субъектами административной ответственности. Ряд составов административных правонарушений предполагает, что совершение данного деяния возможно только должностным лицом, которое и будет нести за него административную ответственность (например, нарушение правил гражданской обороны — ст. 20.7 КоАП). Как правило, административная ответственность должностных лиц в сравнении с ответственностью граждан отличается более жестким наказанием (например, для граждан максимальный размер штрафа составляет 25 минимальных размеров оплаты труда, а для должностных лиц – 50). Должностные лица несут ответственность не только за бездействие, т.е. за неисполнение своих служебных (должностных) обязанностей (например, за непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, невыплату социального пособия на погребение — ст. 5.41), но и за ненадлежащее исполнение их (например, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного — ч. 2 ст. 5.42). При отсутствии этого обстоятельства должностное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, несет ответственность на общих основаниях, т.е. как физическое лицо.

Субъективная сторона

Основным элементом субъективной стороны состава административного правонарушения выступает вина. Понятие вины принципиально различается для физических и юридических лиц.

a. Для физических лиц вина представляет собой внутреннее психическое отношение лица к совершаемому им деянию в форме умысла или неосторожности, понятия которых сформулированы в ст. 2.2 КоАП РФ. Необходимо отметить, что административная ответственность по общему правилу (если специально не указано иное) наступает как за умышленные, так и за неосторожные деяния. В КоАП РФ исключения в виде ответственности за умышленное совершение правонарушения есть, но их число незначительно (всего 8 составов, включая, например, 7.17 и 17.7). Более дробное деление форм вины (умысла на прямой и косвенный, неосторожности на легкомыслие и небрежность) для административной ответственности не характерно.

Формулировки понятий форм вины в КоАП заимствована из Уголовного кодекса (ст. 24-27) и при применении их для целей административной ответственности обладают рядом недостатков, в частности, не учитывают того обстоятельства, что большинство составов уголовных преступлений – материальные, а большинство составов административных правонарушений – формальные, а следовательно, наступление общественно опасных последствий не предусматривается и неясно, к каким именно последствиям определяется отношение нарушителя.

Что касается других сторон психики нарушителя, как и в случае с уголовной ответственностью, КоАП оперирует понятием невменяемости, требуя в каждом конкретном случае определять, могло ли лицо осознавать характер своих действий и руководить ими и отвергая формальный критерий недееспособности, который используется в гражданском законодательстве.

b. Понятие вины юридического лица представляет гораздо больше проблем трактовки и правоприменения. В ст.2.1 КоАП РФ (ч.2) сформулировано правило определения вины юридического лица, которое стало результатом долгого развития законодательства об административной ответственности.

1. Первым вариантом законодательного регулирования вины юридических лиц стало наступление для них ответственности во всех случаях, кроме действия непреодолимой силы (ст.231 Таможенного кодекса РФ от 18.06.1993 N 5221-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ 1993, N 31, ст. 1224). До этого, в частности, в Законе РФ от 17.12.1992 N 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» (Ведомости СНД и ВС РФ, 14.01.1993, N 2, ст. 58), впервые в отечественном законодательстве предусмотревшем административную ответственность юридических лиц, этот вопрос вообще не затрагивался.

В 1993 году законодатель признал, что понятие вины для юридического лица для целей привлечения к публично-правовой ответственности вообще неприемлемо: осуществляя главным образом предпринимательскую деятельность на свой риск юридическое лицо должно всеми зависящими от него средствами предотвращать совершение административных правонарушений.

2. В 1998 году, принимая Первую часть Налогового кодекса, федеральный законодатель использовал уже другой подход, в очередной раз проигнорировав возможное использование конструкций вины из гражданского законодательства, изначально определяющего природу и особенности юридического лица как субъекта права. В статье 110 Налогового кодекса РФ вина юридического лица определяется через вину его должностных лиц (органов) или иных физических лиц, уполномоченных на представление интересов юридического лица в конкретном правоотношении.

3. Накладывая вето на первую принятую Федеральным Собранием редакцию КоАП РФ, в числе одного из основных недостатков проекта Президент РФ указал на отсутствие понятия вины юридического лица, так как этот вопрос был вообще никак не урегулирован.

quest8При доработке проекта, в окончательном варианте текста Кодекса появилась новая формулировка понятия вины юридического лица. На этот раз законодатель использовал конструкцию «объективной вины», которую еще с 1994 года использовало гражданское законодательство в ГК РФ (ст. 401). «Объективность» такой вины заключается в том, что отношение конкретного нарушителя к совершению правонарушения во внимание не принимается. Вместо этого используется абстрактный участник гражданского оборота с обычной степенью заботливости и осмотрительности, а для целей публично-правовой ответственности – еще и добросовестности. В результате если меры некоего общего среднего уровня были предприняты, то ответственность наступать не должна. Правда, в КоАП РФ эта формулировка была слегка видоизменена: требовалось уже принятие не обычных, а всех зависящих от лица мер по предотвращению правонарушения, пределы которых не столь определенны. Однако сам подход это изменило мало: в любом случае требуется выполнение возможных и предполагаемых действий, совершение которых зависит от самой организации.

Использовано это было в частности, для того, чтобы не делать взаимоисключающими ответственность должностного и юридического лица: возможность привлечения сразу и работника, и должностного лица и всей организации прямо предусмотрена ч. 3 ст.2.1 КоАП РФ.

Государство организует привлечение к административной ответственности организации вне зависимости от вины конкретного работника, устанавливая при этом для юридических лиц гораздо более высокий уровень имущественных санкций – очевидно, главным образом с целью экономического стимулирования соблюдения норм закона. Экономия с помощью нарушения законодательства, например, об охране окружающей среды, не должна быть выгодна. Юридическое лицо не должно осуществлять целенаправленную политику, связанную с нарушением действующего законодательства, при условии которой действия отдельных работников организации могут и не иметь значения правонарушения.

Однако на практике такая законодательная конструкция (вполне оправданная в том числе и с конституционно-правовой точки зрения) реализована не достаточно последовательно. В частности, конструкция объективной вины в гражданском законодательстве тесно связана с презумпцией виновности. Административное законодательство в качестве общего принципа закрепляет презумпцию невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), хотя, по мнению Конституционного Суда РФ, законодатель в этом случае не ограничен нормами Конституции и для любых видов ответственности, кроме уголовной, может установить любую презумпцию (Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.2001 N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса РФ в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт - Петербурга и Ленинградской области, жалобы открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат "Североникель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита - Плюс" и "Невско - Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско - южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2409).

⇐ Предыдущая123456789Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: