 |
Принципы бюджетного устройства РФ
|
|
|
|
Данные принципы бюджетной системы выражены в виде соответствующих норм бюджетного права, закрепленных конкретными статьями главы пятой Бюджетного кодекса РФ.
1. Единство бюджетной системы. В основе единства бюджетной системы лежит единая правовая база, т.е. прежде всего Бюджетный кодекс РФ. Кроме того, данный принцип обеспечивается использованием единых бюджетных классификаций, единством бюджетной документации, единством денежной системы, единством налоговой политики и взаимодействием бюджетов всех уровней.
2. Полнота и реальность бюджетов. Данный принцип сводится к тому, что в каждом бюджете, в каждой статье должны адекватно учитываться все затраты и поступления.
3. Принцип самостоятельности бюджетов предполагает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять формы и направления расходования бюджетных средств. Фактически самостоятельность бюджетов разных уровней обеспечивается тем, что их принимают соответствующие представительные органы власти, а исполнение осуществляется соответствующими же органами исполнительной власти.
В основе самостоятельности бюджетов лежит наличие собственных источников доходов. Определяющую роль при этом играют закрепленные доходы, т.е. доходы, на постоянной или долговременной основе поступающие в конкретный бюджет. Они должны составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета. Кроме того, каждый бюджет имеет собственные источники доходов, которые должны расходоваться в соответствии с нуждами данного национально-государственного или административно-территориального образования.
|
|
|
4. Принцип прозрачности (открытости). Первоначально в Бюджетном кодексе для обозначения этого принципа был использован термин «гласность бюджетов». В действующей редакции Кодекса (ст. 36) принята другая терминология, хотя по существу содержание нормы не претерпело серьезных изменений. Принцип прозрачности (открытости) предполагает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, а также открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные органы, и открытость процедур рассмотрения и принятия бюджетов. Безусловно, важным является указание Кодекса на то, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Перечень принципов бюджетного устройства, именуемых в Бюджетном кодексе «принципами бюджетной системы», сравнительно с законодательными актами, действовавшими до 1 января 2000 г., т.е. до его вступления в силу, был значительно расширен. В частности, помимо прежних, в Кодексе были названы: принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; принцип сбалансированности бюджета; принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств; принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; принцип достоверности бюджета; принцип адресного и целевого характера бюджетных средств[72]. На наш взгляд, определение данных принципов в федеральной кодификации нельзя оценить однозначно.
Закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления вполне обоснованно зафиксировано в законе и должно быть объектом законодательного регулирования. То же можно сказать о принципах полноты отражения доходов и расходов бюджетов, сбалансированности бюджетов, принципе адресности и целевого характера бюджетных средств, принципа подведомственности расходов бюджета.
|
|
|
Однако включение в кодификацию в качестве норм права таких позиций, как принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств или принцип достоверности бюджета, вряд ли оправданно. Невозможно введением нормы права обеспечить эффективность, экономность, достоверность, в таком контексте данные нормы права воспринимаются как ничем реально не подкрепленные благопожелания, словесные декларации. Сам по себе государственный бюджет в силу своей природы предполагает эффективность, экономность, достоверность; если же эти положения не получают воплощения и бюджеты не эффективны, не экономны, не достоверны, то существуют конкретные юридические конструкции из сферы уголовного, административного права, которые следует использовать для преодоления означенных недостатков. Вероятно, законодателю всегда следует иметь в виду, что норма права должна регулировать конкретные правоотношения, иметь точный юридический смысл.
Важной особенностью организации бюджетов в Российской Федерации является составление консолидированных бюджетов (от лат. consolidatio – сплачивание, сращивание). Их назначение – осуществление анализа финансовой ситуации. Консолидированный бюджет есть сводный бюджет, включающий в себя бюджет национально-государственного или административно-территориального образования и бюджеты нижестоящих территориальных уровней, он представляет собой как бы инструмент осуществления анализа положения государственных финансов и перспективы их развития. Консолидированные бюджеты образуются также на уровне районов, городов с районным делением, субъектов Российской Федерации. Консолидированный бюджет образуют самостоятельные бюджеты.
Законом от 15 апреля 1993 г. гарантирована судебная защита бюджетных прав: в случае нарушения данного закона вышестоящей властью исполнительный или представительный орган власти субъекта, чьи права этим были нарушены, вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд[73].
|
|
|
Законодательством РФ предусмотрена возможность введения чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования бюджетных средств. Основанием для этого является введение чрезвычайного положения в стране или на отдельных ее территориях.
Чрезвычайное положение, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», означает вводимый в соответствии с законодательством особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений.
Данный режим допускает отдельные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц и возложения на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения может быть обусловлено обстоятельствами, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер[74]. Чрезвычайное положение вводится Указом Президента Российской Федерации, который подлежит незамедлительному опубликованию. После обнародования указа члены Совета Федерации Федерального Собрания рассматривают вопрос о его утверждении.
Среди мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, закон определяет: «установления ограничения на осуществления отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Из этого следует, что в условиях чрезвычайного положения регулирование всеми видами финансово-правовой деятельности может осуществляться особыми методами в целях преодоления чрезвычайных обстоятельств.
Особым образом регулируется, в соответствии со статьей 27 указанного закона, в условиях чрезвычайного положения финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием введения чрезвычайного положения. При этом объемы привлекаемого государственного резерва, а также размеры и порядок финансирования работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, порядок финансирования выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайного положения, определяются Правительством Российской Федерацией в особом порядке.
|
|
|
В случае недостатка средств бюджетных ассигнований на эти цели Федеральным конституционным законом предусмотрена возможность внесения в Государственную думу Правительством Российской Федерации проекта Федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование.
Финансирование вышеназванных расходов осуществляется за счет средств Федерального бюджета. Для осуществления данного финансирования создаются, в соответствии с Законом «О Банке России», специальные полевые учреждения Банка России.
В период действия чрезвычайного положения органы особого управления могут быть наделены функциями распоряжения бюджетными ассигнованиями, предназначенными для восстановления объектов жизнеобеспечения, социальной сферы и жилого фонда, которые расположены на территории, где действует чрезвычайное положение.
Закон также предусматривает выплату компенсаций организациям, которым был причинен ущерб мерами и временными ограничениями, применяемыми в условиях чрезвычайного положения, а именно мобилизацией их ресурсов, изменением режима их работы, переориентацией на производство продукции, необходимой в условиях чрезвычайного положения.
Режим чрезвычайного расходования бюджетных средств должен вводиться в тех случаях, когда дефицит бюджета увеличивается до размеров, не покрываемых посредством размещения государственных ценных бумаг.
Механизм реализации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования бюджетных средств именуется термином секвестр бюджета (от лат. sequestrum – ограничение). Секвестр бюджета означает пропорциональное (на определенный процент) ежемесячное сокращение государственных расходов по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Не подлежат секвестру так называемые защищенные статьи, которые определяются в этом качестве при утверждении бюджета на соответствующий период. Источники покрытия дефицита федерального бюджета РФ ежегодно определяются Федеральным законом
«О федеральном бюджете».
|
|
|
В Бюджетном кодексе механизм сокращения расходов бюджета описан в статьях 230–231, причем порядок такого сокращения дифференцирован в зависимости от того, какое именно финансирование расходов имеет место: не более чем на 5% годовых назначений; более чем на 5%, но не более чем на 10% годовых назначений; более чем на 10% годовых назначений.
К источникам финансирования дефицита федерального бюджета в Бюджетном кодексе отнесены кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации, государственные займы, осуществляемые путем эмиссии ценных бумаг, бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы России, иностранные кредиты, полученные от зарубежных банков, фирм, выраженные в иностранной валюте. Законом точно определено, что кредиты Банка России и приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первичном размещении «не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета»[75].
Структура любого объекта, как известно, представляет собой обусловленное внутренними сущностными характеристиками его элементов их взаимное расположение. Определение это применимо и к структуре бюджета, которую образуют две составных части – доходная и расходная. Очевидно при этом, что доходная часть первична.
Структуру бюджета, соответственно, образуют доходы и расходы.
Доходы бюджета поступают в непосредственное распоряжение государства. Существуют внешние и внутренние доходы. К внешним доходам относятся заемные средства иностранных государств и международных организаций, выплаты репараций и контрибуций. Приоритетное значение, как правило, имеют доходы внутренние, связанные с национальным материальным производством, доходы от использования государственной и муниципальной собственности, в том числе от ее продажи и сдачи в аренду.
В соответствии с порядком и условием зачисления, доходы бюджетов подразделяются на несколько видов:
· закрепленные – полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет. Правовой основой включения в бюджеты этих доходов является налоговое и бюджетное законодательство;
· регулирующие – поступают в соответствующий нижестоящий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и других платежей на основании правового акта о бюджете вышестоящего уровня. Регулирующие доходы распределяются ежегодно. Например, отчисления по регулирующим источникам дохода в бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляются на основании Федерального закона «О федеральном бюджете» на предстоящий год;
· дотации (от лат. dotatio – пожертвование) – представляют собой денежные отчисления из вышеcтoящeгo бюджета в нижecтoящий бюджет в качестве вспомоществования. Выделяются в тех случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего условия. Выделяются на безвозмездной и безвозвратной основе. Не имеют целевого назначения;
· субвенции (от лат. subveniere – приходить на помощь) – выделяются на определенный срок из бюджетов вышестоящих уровней на конкретные цели, подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные сроки;
· субсидии (от лат. subsidium – помощь, поддержка) – денежные суммы, выделяемые из вышестоящих бюджетов на финансирование определенных мероприятий и предполагающие долевое участие нижестоящих бюджетов в этом финансировании;
· бюджетная ссуда – денежная помощь вышестоящих бюджетов нижестоящим. Имеет возвратный характер и может быть возмездной, т.е. ее пользование может быть сопряжено с уплатой процентов. В отличие от дотаций, субвенций и субсидий, бюджетные ссуды могут выделяться в порядке бюджетного регулирования в течение финансового года.
Согласно законодательству РФ, собственные источники бюджетных доходов составляют закрепленные доходы и отчисления по регулирующим доходным источникам. Кроме того, в доходах бюджета каждого уровня могут фигурировать и заемные средства, которые привлекаются на условиях возвратности и, в случаях, предусмотренных законом, возмездности (платности).
Расходы бюджетов подразделяются на две категории: текущие расходы и бюджет развития. Бюджет текущих расходов – это расходы на содержание, т.е. обеспечение деятельности органов государственной власти и управления и прочих бюджетных, т.е. финансируемых за счет бюджета, организаций, учреждений и предприятий, и расходы на капитальный ремонт зданий и сооружений. Бюджет развития состоит из расходов на расширение воспроизводства, на ассигнование инвестиций, которые должны способствовать развитию каких-либо экономических структур в будущем.
В случае бюджетного дефицита приоритетному первоочередному финансированию подлежат текущие расходы.
|
|
|
