 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 12 страница
|
|
|
|
Общая территориальная подсудность распространяется на все иски, за исключением тех, для которых законом предусмотрены иные правила. В частности, исключение установлено в отношении подачи административного иска об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя. Он должен предъявляться в суд района, на территории которого это должностное лицо исполняет свои обязанности.
Это общее правило применяется во всех случаях, когда нет оснований для применения иных видов территориальной подсудности. К их числу относится институт исключительной подсудности, допускающий возможность обратиться с административным иском только в прямо указанный в законе суд.
КАС РФ (ст. 23) закрепляет четыре случая действия правила исключительной подсудности:
1) административный иск о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении подается в суд по месту нахождения этого специального учреждения;
2) административный иск о госпитализации гражданина в психиатрическую организацию в недобровольном порядке или о продлении срока его госпитализации подается в суд по месту нахождения медицинской организации, в которую помещен гражданин;
3) административный иск о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке подается в суд по месту жительства гражданина;
4) административный иск о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке подается в суд по месту нахождения противотуберкулезной организации, в которой он находится под диспансерным наблюдением.
|
|
|
Альтернативная подсудность, или подсудность по выбору истца, как вид территориальной подсудности предусмотрена для ряда категорий административных дел, разрешение которых законом отнесено к компетенции двух судов одного уровня. Право выбора между судами, которым подсудно конкретное дело, закон предоставляет административному истцу.
Правила подсудности по выбору административного истца позволяют административному истцу обращаться как в суд по месту нахождения административного ответчика, так и в другой суд, указанный в ст. 24 КАС РФ. В частности, административный иск об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти может подаваться также в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, а в случаях, предусмотренных КАС РФ, - по месту нахождения организации, являющейся административным истцом.
Основное назначение данного вида подсудности заключается в создании для административного истца дополнительных правовых гарантий на реализацию права на обращение за судебной защитой по отдельным категориям административных дел, указанным в законе. Судья не имеет права отказать административному истцу в выборе места реализации своего права на судебную защиту.
Подсудность нескольких связанных между собой административных дел (подсудность по связи дел) - это подсудность, определяемая местом рассмотрения другого дела. Она представляет собой особую разновидность территориальной подсудности, когда подсудность одного дела определяется по месту рассмотрения связанного с ним другого дела. Это ситуация, при которой в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения объединяются несколько самостоятельных требований. Подсудность таких дел регулируется специальными правилами, не совпадающими с правилами общей, альтернативной и исключительной подсудности.
|
|
|
Основанием для применения правил данного вида подсудности является наличие такой связи административных дел, которая позволяет объединить их для совместного рассмотрения. Возникновение такой связи может быть обусловлено: а) предъявлением административного искового заявления к нескольким административным ответчикам (ч. 1 ст. 26, ст. 136 КАС РФ); б) предъявлением встречного искового требования для совместного рассмотрения с первоначальным (ч. 2 ст. 26 КАС РФ).
Исходя из публично-правовой природы споров, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, встречный иск может быть предъявлен не по всем административным делам. Правила подачи встречного иска регулируются ст. 131 КАС РФ. При буквальном прочтении ч. 2 ст. 26 КАС РФ правом предъявить встречный иск в виде требования о зачете излишне уплаченных ранее сумм для совместного рассмотрения с первоначальными требованиями наделяет административного ответчика только по делу о взыскании обязательных платежей и санкций.
В КАС РФ подсудность административных дел с участием иностранных лиц определяется по общим правилам подсудности, если иное не предусмотрено международным договором РФ (ст. 25). Это вызвано отсутствием каких-либо специальных правил определения компетентного суда, связанных с участием иностранных лиц в административном судопроизводстве. Публично-правовая природа этих дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, обусловливает их подсудность только судам РФ. Возможность отнесения дел, указанных в ст. 1 КАС РФ, к компетенции иностранных судов исключается. В настоящее время ни один из ратифицированных Российской Федерацией международных договоров в сфере административной юрисдикции не регулирует вопросы международной подсудности административных дел, устанавливающей исключения из общих правил.
Передача административного дела, принятого судом к своему производству, в другой суд (изменение подсудности). По общему правилу дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть рассмотрено и разрешено этим судом по существу, даже если в дальнейшем в процессе рассмотрения оно станет подсудным другому суду.
|
|
|
Изменение подсудности возможно только в исключительных случаях. Суть изменения подсудности заключается в том, что дело, принятое с соблюдением правил подсудности одним судом, передается на рассмотрение другому суду по исчерпывающему перечню оснований (ст. 27 КАС РФ). Суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если:
1) административный ответчик, место жительства или место нахождения которого не было известно ранее, заявит ходатайство о передаче дела в суд по месту его жительства или месту его нахождения;
2) при рассмотрении административного дела в данном суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности;
3) после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам замена судей или рассмотрение административного дела в данном суде стали невозможными. В этом случае передача административного дела из одного суда в другой осуществляется вышестоящим судом. При этом у вышестоящих судов нет права на изъятие административных дел из нижестоящих судов для рассмотрения их в первой инстанции.
О передаче административного дела в другой суд или об отказе в его передаче в другой суд выносится мотивированное определение суда, которое может быть обжаловано. Передача дела в другой суд осуществляется по истечении срока обжалования этого определения, а в случае подачи частной жалобы - после вынесения определения суда об оставлении жалобы без удовлетворения. Законодатель устанавливает, что в Российской Федерации споры о подсудности между судами не допускаются. Исходя из правила административное дело, направленное из одного суда в другой, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено.
Конституционное право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, не подлежит ограничению ни при каких обстоятельствах в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений признал нарушение правил подсудности существенной (фундаментальной) судебной ошибкой, которая нарушает право заинтересованных лиц на рассмотрение их дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является законным судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия.
|
|
|
Позиция Конституционного Суда РФ состоит в том, что решение суда, вынесенное с нарушением правила подсудности, противоречит не только ч. 1 ст. 47, но и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и подлежит отмене в апелляционном, кассационном и надзорном порядке < 1>.
--------------------------------
< 1> См., напр.: Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2007 г. N 623-О-П, от 15 января 2009 г. N 144-О-П.
Раздел III. СУДЕБНОЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО
Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО
8. 1. Административное судопроизводство
как судебный административный процесс
В юридической литературе по гражданско-процессуальному и уголовно-процессуальному праву понятие " судопроизводство", как правило, отождествляется с понятием " процесс". Применение этих понятий в теории административной юстиции требует определенных уточнений. В силу исторических особенностей развития отечественного административного права сложилась требующая пересмотра традиция противопоставлять понятия " административное судопроизводство" и " административный процесс", отражающая борьбу двух подходов к пониманию административного процесса - управленческого и юрисдикционного.
Управленческий подход трактует административный процесс только как процессуальную форму деятельности исполнительных органов государственной власти по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретных дел и применению мер административного принуждения < 1>. Соответственно административно-процессуальное право понимается в этом случае как отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти, а также иными компетентными субъектами. При таком подходе игнорируется исконное, исторически сформировавшееся значение административного процесса как процессуальной формы административной юрисдикции. В результате понятия " административный процесс" и " административное судопроизводство" разводятся: административное судопроизводство признается судебным процессом, но не административным.
|
|
|
--------------------------------
< 1> См., напр.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. М., 2002. С. 389 - 390.
Так, выдвигается идея, что " административный процесс" и " административное судопроизводство" - " это вообще разноуровневые понятия, которые хотя и связаны между собой, но обозначают разные виды правоприменительной деятельности, разные виды правоприменительного юридического процесса". Административный процесс понимается как самостоятельный вид правоприменительного процесса, включающего в себя деятельность несудебных, т. е. " административно-публичных, органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им административных дел как конфликтного, так и неконфликтного характера".
При этом административное судопроизводство трактуется только как вид судебного, но не административного процесса, представляющий собой деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникших из административных, а также иных материальных правоотношений < 1>.
--------------------------------
< 1> См.: Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России: Учебник. М.: Юрайт, 2014. С. 400 - 412.
Один из самых сильных доводов сторонников этого подхода: процесс является административным, поскольку это процесс управления, осуществляемый административными органами. Суд не осуществляет управление, поэтому рассмотрение судами административных дел не может быть названо административным процессом. При этом предается забвению тот факт, что изначально, со второй половины XIX в. административный процесс назывался так потому, что был связан именно с рассмотрением административных споров судами, т. е. понимался как форма реализации судебно-административной юрисдикции. Для характеристики формы реализации административной функции, т. е. управленческой деятельности административных органов, термин " процесс" стал применяться за рубежом лишь в 1930 - 1940 гг., а в России - в 1950-е гг.
Юрисдикционное понимание административного процесса состоит в его интерпретации как процесса разрешения административно-правового конфликта с участием третьей стороны (арбитра или суда). Такое понимание административного процесса аналогично содержанию понятий " гражданский процесс" и " уголовный процесс". Этот подход был единственным в досоветской литературе, а в советский период его продолжали отстаивать ряд авторов. В частности, А. Ф. Клейнман утверждал, что административный процесс осуществляется только судебными органами при рассмотрении административно-правовых споров < 1>.
--------------------------------
< 1> См.: Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. N 9. С. 12.
Согласно этому подходу нет правового спора - нет юридического процесса, а есть материально-правовая процедура разрешения какого-либо дела. Так, по мнению А. А. Демина, юридический процесс предполагает правовой спор и обязательное участие трех лиц: двух сторон и арбитра < 1>. При такой интерпретации административный процесс оказывается возможным не только в судах, но и в квазисудебных органах, где разбирательство дела представлено по схеме " две стороны и арбитр".
--------------------------------
< 1> См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2000. N 11. С. 11.
В рамках этого подхода Ю. Н. Старилов рассматривает административный процесс в собственном смысле слова как процесс судебный, связывает его с разрешением спора о праве и, по сути дела, отождествляет административный процесс и административное судопроизводство < 1>. Такое понимание административного процесса длительное время являлось господствующим в доктрине стран континентальной правовой семьи.
--------------------------------
< 1> См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. М.: Норма, 2001. С. 44, 53, 55.
В современных условиях необходим интегративный подход к административному процессу. Он предполагает его трактовку как единства двух процессов: а) административно-процедурного неюрисдикционного процесса, связанного с реализацией административной функции государства при разрешении бесспорных административных дел, и б) административно-юрисдикционного процесса, предназначение которого состоит в разрешении конфликтных административных дел. В свою очередь этот юрисдикционный процесс подразделяется на административно-юрисдикционный процесс в системе исполнительной власти и судебный административный процесс, выступающий как основная форма защиты и восстановления нарушенных субъективных публичных прав и контроля за законностью. Судебный административный процесс - это административное судопроизводство, взятое в его динамике. В этом аспекте их можно рассматривать как синонимы.
Интегративный подход к административному процессу позволяет объединить в его составе юрисдикционные и неюрисдикционные производства. Он дает возможность преодолеть односторонние подходы к пониманию административного процесса:
- с одной стороны, его трактовка только как формы правотворческой и (или) правоприменительной деятельности административных органов, а
- с другой стороны, представления о нем только как о правоприменительной деятельности суда, связанной с правоохраной, с реализацией судебно-административной юрисдикции.
В современном правовом государстве административно-процессуальное право имеет две основные сферы применения:
- сферу проявления позитивной правовой активности частных лиц по реализации своих прав, которая предполагает необходимость регулирующего участия административных органов; и
- сферу возможного конфликтного взаимодействия, возникающего в связи с нарушением субъективных публичных прав в управленческом процессе и публичного правопорядка, требующего юрисдикционного воздействия со стороны органов публичной власти.
В обоих случаях особое значение имеет административно-процессуальная форма, которая является существенным компонентом правового государства и гарантией против произвола со стороны публичной администрации.
8. 2. Административно-процессуальная форма
Административно-процессуальное право, регулирующее позитивную административную деятельность и юрисдикционную деятельность, связанную с разрешением административных конфликтов, устанавливает порядок ее осуществления, который определяет:
- последовательность стадий и условия перехода дела из одной стадии в другую;
- условия, характеризующие производство в конкретной стадии;
- основания, условия и процедуру производства процессуальных действий;
- содержание и форму процессуальных решений.
Этот порядок принято называть процессуальной формой, которую определяют в своей совокупности нормы и принципы процессуального права.
Административно-процессуальная форма, основанная на разделении административных и юрисдикционных функций, обеспечивает их реализацию в надлежащей правовой процедуре. Эта форма создается и существует для упорядочивания деятельности по применению норм материального административного права. Ее ценность состоит в том, что она посредством норм права создает детально урегулированный, устойчивый, юридически определенный, строго обязательный, стабильный правовой порядок производства по разрешению позитивных (неконфликтных) и конфликтных административных дел, отвечающий назначению осуществляемой деятельности и ее принципам.
Административно-процессуальная форма обладает определенной внутренней структурой, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых отношений субъектов процесса. Содержанием этих отношений является совокупность закрепленных в процессуальном законе прав и обязанностей субъектов и реализация их путем совершения процессуальных действий в строгом соответствии с процессуальным законом. Нормы административно-процессуального законодательства выступают как внешнее нормативное выражение административно-процессуальной формы. Эти нормы формально-юридически определяют:
- цели, задачи и виды дел, для разрешения которых используется эта форма;
- границы предметного " поля" соответствующих видов административного процесса: позитивного, связанного с осуществлением административной функции, или юрисдикционного, выступающего как способ реализации юрисдикции по административным делам;
- круг субъектов процессуальных отношений и наименование каждого из этих субъектов;
- права и обязанности участников процесса;
- последовательность совершения действий участниками процесса, а в необходимых случаях - и их сроки;
- последовательность стадий процесса, представляющих собой совокупность процессуальных действий, определенных ближайшей целью;
- процессуальные средства, с помощью которых участвующие в процессе органы публичной власти реализуют свои функции;
- виды, структуру и содержание принимаемых актов (решения, определения, постановления и т. д. ), требования их законности и обоснованности.
Административно-процессуальная форма является специфической разновидностью правовой формы государственной деятельности и может быть подразделена на две основные разновидности: а) судопроизводственную (судебную), представляющую собой нормативно установленный порядок деятельности судов по разрешению административно-правовых конфликтов, и б) административно-процедурную, определяющую порядок реализации административной функции государства. Обе эти формы призваны обеспечить своеобразную автоматизацию деятельности, при которой ожидаемый результат достигается совершением юридически значимых действий в правильном порядке, гарантирующем минимальное влияние каких-либо личных качеств субъектов взаимодействия.
Вместе с тем они характеризуются рядом различий:
- судебная административно-процессуальная (судебно-административная) форма - это форма юрисдикции, т. е. применения санкций соответствующих юридических норм для защиты и охраны субъективных прав граждан и организаций и существующего правопорядка. Она служит формой осуществления судебной власти. Соответственно предписания судебной административно-процессуальной формы адресуются суду и участникам судопроизводства. Административно-процедурная форма применяется в неюрисдикционных производствах: процедурные правила обращены к органам и учреждениям исполнительной власти и частным лицам;
- эти формы имеют в своей основе различные детерминанты. Административная процедура представляет собой организующее средство обеспечения нормальной (непринудительной) реализации норм права. Судебно-административная форма предопределена спором о праве или правонарушением, целями и принципиальными основами юрисдикции, такими как состязательность, принудительная реализация норм права и др. Она выступает как форма реализации правовосстановительной и карательной ответственности и является процессуальной формой административной юрисдикции суда;
- административно-процедурная форма связана с совершением позитивных действий, разрешением бесспорных индивидуально-конкретных дел или принятием нормативных административно-правовых актов. Она регулируют непосредственное взаимодействие в рамках правоотношения двух субъектов по схеме " частное лицо - должностное лицо (административный орган)" либо " должностное лицо (административный орган) - частное лицо" без участия в качестве арбитра какой-либо третьей незаинтересованной стороны - суда или квазисудебного органа;
- между административно-процедурными и судебно-административной формами существует определенное сходство: они определяют осуществление субъективных публичных прав. В юрисдикционном процессе реализуются нарушенные или оспоренные права. Под правами в этом случае понимаются не только права частных лиц в отношениях с органами публичной власти, но и полномочия этих органов в отношениях с частными лицами. Их осуществление носит принудительный характер и направлено на создание того фактического состояния субъективного права, которое соответствует его содержанию до возникновения конфликта. Административная процедура в основе своей - это форма осуществления ненарушенных прав и законных интересов;
- судебно-административная форма - это правовая форма юрисдикции, " правоговорения", провозглашения права в конфликтной ситуации. Административно-процедурная форма - это правовая форма управления, формирования и реализации государственной воли в ситуации взаимного согласия и подчинения, т. е. в неконфликтных обстоятельствах. Судебные административно-процессуальные отношения между сторонами реализуются не прямо, а опосредованно - через судью или иного юрисдикта. Для процедурных отношений характерна иная коммуникационная сеть - отношения между сторонами складываются напрямую, непосредственно.
В качестве юрисдикта, т. е. третьей стороны, принудительно осуществляющей нарушенное или оспоренное право, может выступать суд или иной государственный орган, наделенный юрисдикционно-властными полномочиями по разрешению правовых конфликтов и действующий почти как суд, как бы суд - квазисуд.
В современных государствах процедурная форма административного процесса по общему правилу устанавливается нормами специальных законодательных актов об административных процедурах (например, соответствующие законы в Австрии (1991 г. ), Германии (1976 г. ), Швейцарии (1968 г. ), Японии (1993 г. ) и др. ). В России - в отсутствие такого специального законодательного акта - процедурная форма административного процесса характеризуется отсутствием системности, четкости и устанавливается различными законодательными и подзаконными актами, не имеющими какой-либо согласованности между собой. Разного рода проекты законодательных актов об административных процедурах до настоящего времени не получили поддержки в Государственной Думе РФ.
Судебная форма административного процесса в современных государствах по общему правилу устанавливается в специальных кодексах административного судопроизводства либо, за редким исключением, в специальных разделах гражданско-процессуальных кодексов и иных кодифицированных актах.
Значение судебной административно-процессуальной формы определяется следующими обстоятельствами.
Во-первых, судебная административно-процессуальная форма содержит средства, при помощи которых реализуется судебная власть в правосудии по административным делам. Она проявляется во властных полномочиях суда, который от имени государства в установленных законом форме и пределах осуществляет принуждение с целью рассмотрения и разрешения заявленного требования.
Во-вторых, без соблюдения требований формы любые акты их осуществления, равно как и акты суда, утрачивают правовую значимость. Любое действие, совершенное вне процессуальной формы, ничтожно и не влечет за собой никаких правовых последствий.
Соблюдение судебной административно-процессуальной формы - обязательное условие законности вынесенного судебного решения по административному делу. Существенное нарушение этой формы является безусловным основанием его отмены.
В-третьих, установленная законом административно-процессуальная форма придает совместной деятельности суда, юридически заинтересованных лиц, а также действиям граждан и организаций, содействующих разбирательству дел, качество административного судопроизводства. Она служит обязательным условием возникновения и существования субъективных процессуальных прав и обязанностей участников административного судопроизводства.
Особенности судебной административно-процессуальной формы определяют специфику административного судопроизводства в той или иной стране.
8. 3. Понятие и предмет административного судопроизводства
Административное судопроизводство - это способ отправления судебной власти, который выражается в осуществлении судебными органами правозащитной и контрольной деятельности при рассмотрении в судебных заседаниях административных дел на основе требований закона и в установленной им процессуальной форме. Понятие " административное судопроизводство" нередко отождествляется с понятием " административное правосудие", однако между ними существуют определенные различия.
Во-первых, различие между ними состоит в объеме процессуальных действий. Под правосудием в строгом смысле слова понимается только рассмотрение и разрешение судом дела по существу. В содержание этого понятия не включается производство во всех стадиях процесса и разрешение вопросов, касающихся исполнения решений и приговоров. Главное в правосудии - рассмотрение судом юридических дел в судебном заседании и вынесение решения. В широком смысле под правосудием понимается вся процессуальная деятельность, включающая: а) сам процесс отправления правосудия; б) процесс, подготавливающий его осуществление, и в) процесс, обеспечивающий исполнение принятых при его отправлении решений. В такой трактовке понятие " правосудие", по сути дела, отождествляется с понятиями " судопроизводство" и " процесс".
Во-вторых, различие между понятиями " правосудие" и " судопроизводство" обнаруживается по субъектному составу. Правом на осуществление правосудия обладает только суд, поэтому действия других участников судопроизводства выступают лишь предпосылкой осуществления правосудия и не определяют его содержание. Субъектом правосудия является только суд, а субъектами судопроизводства кроме суда являются и иные его участники.
Административное судопроизводство в своей динамике представляет собой судебный административный процесс и выступает как урегулированная процессуальным правом совокупность процессуальных действий и процессуальных правоотношений, которые складываются между судом и другими субъектами при рассмотрении и разрешении спорных административных дел.
Административное судопроизводство - это разновидность судопроизводства как социальной технологии разрешения правовых конфликтов. Оно являет собой определенный порядок и последовательность действий, совершаемых в установленные сроки, предусмотренные процессуальными нормами. Руководство административным судопроизводством осуществляет суд (судья) как орган государственной власти, отправляющий правосудие. Он выступает не только как обязательный, но и как решающий субъект административно-процессуальных правоотношений, которые носят властный характер.
Указания суда обязательны для всех участников судебного административного процесса, которые вправе обжаловать судебные акты, но не могут их игнорировать и вести себя независимо от требований суда. Иными словами, при осуществлении правосудия в целях надлежащего рассмотрения дел суд наделен соответствующей компетенцией по руководству ходом судебного административного процесса, по управлению процессуальной деятельностью участников судопроизводства.
|
|
|
