"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 13 страница

В современной России административное судопроизводство как форма административной юстиции осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что не исключает возможности создания специализированных судов по административным делам в соответствии с п. 1 ст. 26 Закона о судебной системе.

Пределы действия общих правил судопроизводства и наличие специальных правил в судебно-административном процессе отражают специфику материального административного права и административных дел как объекта рассмотрения и разрешения в этом процессе.

В интерпретации содержания административного судопроизводства в российском правоведении наблюдаются две полярные позиции. Одна из них сводит административное судопроизводство к административной юстиции, понимаемой как правосудие по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В этом случае оно понимается как судопроизводство по административным спорам. Тем самым из содержания административного судопроизводства исключается разбирательство судом дел об административных правонарушениях, признаки которых установлены ст. 2. 1 КоАП РФ. Сторонники другой точки зрения связывают административное судопроизводство исключительно с рассмотрением и разрешением дел об административных правонарушениях. Появление столь полярных точек зрения обусловлено особенностями развития административной юстиции в советский период и на первоначальном этапе формирования современной системы российского права.

В советский период законодатель категорически исключал возможность спора о праве в административно-правовых отношениях и длительное время рассматривал административную юстицию как буржуазный институт. Он не признавал возможность существования такой формы отправления судебной власти, как административное судопроизводство, традиционно понимаемое в современных государствах как судопроизводство по административным спорам. Законодатель допускал рассмотрение в порядке судебного контроля лишь небольшого числа административно-спорных дел, которые относил к категории гражданских дел, лишив их искового характера. Отсюда рассмотрение и разрешение в судебном порядке тех споров, которые в зарубежных странах традиционно входят в предмет административного судопроизводства, обозначалось как гражданское судопроизводство.

Кроме того, в советский период в результате декриминализации значительного количества преступлений, не представляющих большой социальной опасности, осуществляется их перевод в разряд административных правонарушений в смысле ст. 2. 1 КоАП РФ. Административными они стали называться не потому, что они возникали из административных правоотношений, а потому, что их разрешение было отнесено главным образом к компетенции административных органов и квазисудебных учреждений - административных комиссий. Сложилась ситуация, когда рассмотрение этих дел уже нельзя было назвать уголовным судопроизводством. В то же время оно не могло быть отнесено ни к какому иному судопроизводству, кроме как к административному, поскольку правонарушения называются административными и ответственность за эти правонарушения обозначается как административная. Судопроизводство по этим делам выступает как форма реализации наказательной (карательной) административной ответственности и может быть обозначено как административно-наказательное судопроизводство. Это та часть (форма) административного правосудия, которая неизвестна зарубежным странам (за исключением государств постсоветского пространства), так как правонарушения в смысле ст. 2. 1 КоАП РФ в этих странах не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства.

Ситуация радикально изменилась с принятием КАС РФ 2015 г., однако определенные противоречия и нестыковки в правовом регулировании остались. КАС РФ - это кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Тем не менее в России в настоящее время судопроизводство по делам об административных правонарушениях в смысле ст. 2. 1 КоАП РФ вполне может рассматриваться как административное. Это возможно до тех пор, пока законодатель признает незначительные по степени общественной опасности нарушения запрещающих норм как административные правонарушения, а не как уголовные проступки. Соответственно наряду с судопроизводством по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, судопроизводство по наложению административных наказаний за административные правонарушения также может рассматриваться как часть административного судопроизводства. Практически это возможно при существовании двух условий.

Во-первых, при условии прямого признания законодателем судопроизводства по делам о привлечении к административной ответственности в качестве административного судопроизводства. Такой подход используют, например, отечественный законодатель в ст. 29 АПК РФ и армянский законодатель в ст. ст. 3, 151 Кодекса административного судопроизводства Республики Армения (далее - КАС РА). Действующий КоАП РФ прямо не относит процессуальную форму производства по судебным делам о привлечении к административной ответственности за административные правонарушения к административному судопроизводству. Исходя из этого процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в общих судах в формально-юридическом смысле нельзя относить к процессуальной форме административного судопроизводства.

Во-вторых, признание судопроизводства по делам об административных правонарушениях в качестве административного судопроизводства в строгом смысле слова невозможно без придания ему качества полноценного судопроизводства. Это предполагает разделение процессуальных функций и создание условий для реализации принципа состязательности как одного из базовых конституционных принципов судопроизводства. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. < 1> конституционный принцип состязательности предполагает такое построение судопроизводства, при котором функция правосудия (разрешения дела), осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон. При этом суд обязан обеспечивать справедливое и беспристрастное разрешение спора, предоставляя сторонам равные возможности для отстаивания своих позиций, и потому не может принимать на себя выполнение их процессуальных (целевых) функций.

--------------------------------

< 1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. N 19-П " По делу о проверке конституционности статьи 418 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края" // СЗ РФ. 1996. N 50. Ст. 5679.

 

Конституционный принцип состязательности в судебном административном процессе может получить свою реализацию только в исковой процессуальной форме, обусловливающей спорный характер этого процесса. В строго юридическом смысле производство в суде по административным правонарушениям, регулируемое действующим КоАП РФ, не может носить характер спорного административного судопроизводства. Судья, по сути дела, совмещает функции суда и функцию стороны, поскольку лицо, составившее протокол об административном правонарушении, по нормам этого Кодекса не является стороной судебного процесса. В КоАП РФ отсутствуют также и другие принципы правосудия, позволяющие отнести производство в суде по административным правонарушениям к полноценному спорному административному судопроизводству. В лучшем случае оно может претендовать на статус административного квазисудопроизводства.

Иной порядок разрешения дел об административных правонарушениях и привлечении к административной ответственности устанавливает АПК РФ. В ст. 202 этого Кодекса фактически устанавливается исковой характер судопроизводства по этим делам, и оно формализуется как состязательное административно-спорное судопроизводство. Характерно, что в отличие от АПК РФ в КАС РА производству по делам о привлечении к административной ответственности в судебном порядке официально придается статус искового (ст. 152) и оно относится к категории особого административного судопроизводства. Российский законодатель в действующем АПК РФ придает разрешению дел об административных правонарушениях такое правовое регулирование, которое обязывает с формальной и содержательной стороны относить это производство в арбитражном суде к административному судопроизводству.

С учетом особенностей судебного производства по делам, возникающим из административных правоотношений, в общих и арбитражных судах административное судопроизводство в современной России характеризуется следующими основными чертами:

- имеет конституционно-правовой статус наряду с гражданским, конституционным и уголовным судопроизводством;

- является юридически значимой процессуальной формой реализации судебной власти, предназначенной специально для разрешения административных дел;

- выступает как процессуально-правовая форма осуществления административно-юрисдикционных полномочий судебных органов, прав и обязанностей участников процесса и гарантией их прав;

- имеет целью защиту прав и законных интересов частных лиц и обеспечение правопорядка при разрешении конфликтных административных дел и оценку законности оспариваемых административно-правовых актов;

- предметом судебной юрисдикции в рамках этого судопроизводства является административно-правовой конфликт, выражающийся в двух своих разновидностях (административном споре и административном правонарушении) и получающий оформление как административное дело (дело в связи с нарушением субъективных прав и законных интересов неправомерными административными актами или дело об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности);

- административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

- судебно-административная юрисдикция осуществляется этими судами в процессуальной форме, которую определяет процессуальное законодательство, относящееся к разрешению дел, возникающих из административных отношений (КАС РФ и АПК РФ);

- результатом деятельности суда по реализации административной юрисдикции может являться в зависимости от категории дел:

а) разрешение административного спора, осуществляемое путем признания законности или незаконности (недействительности) административных актов (действий или решений) и восстановления нарушенных ими субъективных публичных прав или законных интересов (применения мер правовосстановительной ответственности); или

б) вынесение решения о привлечении к административно-наказательной ответственности (наложении административного наказания).

Исходя из отмеченных характеристик административное судопроизводство (в том виде, как оно складывается в современной России) можно определить как судебно-административный процесс, направленный на разбирательство административно-правовых конфликтов, в ходе разрешения которых в рамках определенной судебной процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность) административно-правовых актов, наличие (отсутствие) конкретных субъективных прав и обязанностей либо устанавливается ответственность за административные правонарушения. Оно представляет собой деятельность суда по разбирательству административных споров и дел об административных правонарушениях, которая производится в процессуальной форме в судебных заседаниях с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т. е. в применении соответствующего материального административного закона.

 

8. 4. Структура административного судопроизводства

 

Административное судопроизводство как процесс отправления правосудия обладает определенной структурой, включающей ряд разноуровневых элементов - процессуальные производства, процессуальные стадии, процессуальные этапы и процессуальные действия. Эти элементы выделяются исходя из разных оснований.

При делении административного судопроизводства на стадии учитываются цели и задачи его соответствующего этапа. Система стадий характеризует его внутреннюю организацию, обеспечивающую движение административного дела в процессе. Стадия - это составная часть судебного административного процесса, представляющая собой систему правоотношений, которые объединены направленностью на решение относительно обособленных специальных процессуальных задач, детерминирующих содержание деятельности суда на определенном этапе судопроизводства.

Стадии административного судопроизводства развиваются в строго определенной последовательности, одна стадия сменяет другую и становится возможной только после создания определенных условий. Каждая из них представляет собой определенную часть процесса, выраженную совокупностью процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной цели, соответствующей этапу судопроизводства, в котором административный спор должен быть рассмотрен по существу. Система стадий в их последовательной смене друг друга в соответствии с КАС РФ включает:

- производство в суде первой инстанции (разд. III);

- производство в суде второй (апелляционной) инстанции (разд. VI);

- производство в суде кассационной инстанции (разд. VII, гл. 35);

- производство в суде надзорной инстанции (разд. VII, гл. 36);

- пересмотр по новым и вновь открывшимся обстоятельствам (разд. VII, гл. 37);

- исполнительное производство (разд. VIII, гл. 38).

В отечественной литературе существует точка зрения, в соответствии с которой исполнительное производство не включается в судопроизводство, а рассматривается как самостоятельный вид административного процесса. Однако в современной теории административной юстиции определяющим является иной подход. Он нашел свое отражение и в решениях Европейского суда. Так, в его Постановлении от 7 мая 2002 г. по делу " Бурдов против России" содержится правовая позиция, согласно которой исполнительное производство является логическим продолжением судебного разбирательства, поскольку при неисполненном судебном решении правосудие теряет свою телеологическую ориентированность и завершенность. Российский законодатель пошел по этому пути, включив в разд. VIII КАС РФ правовые нормы, регламентирующие исполнительное производство.

Каждая из стадий судебно-административного процесса, в свою очередь, включает определенные этапы судебного производства: возбуждение производства на данной стадии; подготовка дела к судебному разбирательству; судебное разбирательство, завершающееся вынесением решения. Таким образом, процессуальная стадия - это относительно обособленная, ограниченная во времени и логически связанная совокупность процессуальных действий, направленных на достижение определенной цели и решение соответствующих задач конкретного судебно-административного производства, которая характеризуется использованием определенных процессуальных средств и закрепляется в процессуальных актах.

Структурным элементом административного судопроизводства, отражающим дифференциацию его процессуальной формы, является производство. Производства образуются в результате разделения на законодательном уровне процессуального порядка рассмотрения и разрешения административных дел судом исходя из особенностей: а) материального правоотношения, лежащего в основе такого дела; б) предмета судебной защиты и характера требований; в) способа судебной защиты; г) цели судебной деятельности. При выделении производства как вида процессуальной деятельности, направленного на разрешение определенной категории административных дел, могут использоваться один из этих критериев или несколько из них одновременно. Исходя из этого производство как элемент структуры административного судопроизводства представляет собой вид судебно-административного процесса по разрешению административных дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

В соответствии с КАС РФ в структуре административного судопроизводства в общем суде можно выделить два полных производства (ч. ч. 2 и 3 ст. 1) и два сокращенных (ускоренных): а) приказное (гл. 11. 1) и б) упрощенное, или письменное (гл. 33). В свою очередь в рамках полного производства по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, можно выделить шесть видов особых производств (гл. 21 - 26). В полном производстве по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав (производство о судебном санкционировании) выделяются семь особых производств (гл. 27 - 32).

 

Глава 9. СУДЕБНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

 

9. 1. Понятие, признаки и виды

судебных административно-процессуальных отношений

 

Судебное административно-процессуальное право регулирует общественные отношения, которые складываются при рассмотрении и разрешении административных дел в суде в порядке административного судопроизводства. Судопроизводственные административно-процессуальные отношения могут существовать только в форме правоотношений, т. е. могут возникать, изменяться и прекращаться лишь тогда, когда это предусмотрено процессуальным законом.

Судебно-административный процесс представляет собой систему процессуальных правоотношений, складывающихся между судом и каждым из участников процесса. Системообразующим фактором всей этой системы является предмет процесса, т. е. материальное административное правоотношение, находящееся в спорном состоянии. Судебное процессуальное отношение - это не отношение в процессе между сторонами спора, а между каждой из них и судом как органом государства, призванным разрешать административные споры и вершить правосудие. Содержание этого правоотношения составляют процессуальные действия, совершаемые его субъектами на основе установленных юридическими нормами процессуальных прав и обязанностей в целях решения судом всех процессуальных вопросов. Главным из этих вопросов является разрешение самого административно-правового спора по существу. При этом обязательным субъектом каждого судебного административно-процессуального отношения является суд.

Судебные административно-процессуальные правоотношения - это отношения, возникающие между субъектами административного судопроизводства по административным делам, регулируемые административно-процессуальным законодательством. В число общих признаков, характеризующих судебные административно-процессуальные отношения, входят следующие:

1. Они складываются между судом и другими субъектами и оформляют соотношение их прав и обязанностей на основании власти и подчинения, т. е. на основе вертикальной правовой связи субъектов. Это публично-правовые отношения, которые конкретизируют осуществление судебной власти посредством реализации судом своих юрисдикционных полномочий.

2. Судебные административно-процессуальные отношения - это всегда отношения между субъектами права, осуществляемые в рамках определенной правовой процедуры, установленной законом.

3. Обязательный субъект любого из этих отношений - суд. В своей основе они строятся по схеме " суд - административный истец", " суд - административный ответчик", " суд - свидетель" и т. д. Юридически значимые отношения помимо суда (например, напрямую между административным истцом и административным ответчиком) в процессе невозможны.

4. Процессуальные отношения носят конкретный характер и охватывают своим содержанием только одно определенное соотношение правомочия и обязанности между судом и одним из участников процесса.

5. Все процессуальные отношения, возникающие в связи с рассмотрением конкретного административного дела, структурируются в единую систему. Она состоит из отдельных сменяющих друг друга элементарных правоотношений между судом и иными участниками процесса. Основа этой системы - единый предмет судебной деятельности, которая направлена на разрешение спорного материального правоотношения посредством провозглашения, исходя из закона, прав и обязанностей сторон административного спора.

Исходя из выявленных признаков судебные административно-процессуальные отношения - это общественные отношения, регулируемые нормами судебного административно-процессуального права, которые складываются между судом и иными участниками административного судопроизводства по поводу рассмотрения и разрешения конкретного административного дела.

Судебное административно-процессуальное, как и любое правоотношение, в своей структуре включает три необходимых элемента: субъекты, объект и содержание правоотношения. Они раскрывают существенные признаки (свойства) этих процессуальных правоотношений и позволяют отличать одно правоотношение от другого.

Субъекты судебного административно-процессуального отношения - это лица, которые являются носителями административно-процессуальных прав и обязанностей, которые позволяют им вступать в административно-процессуальные правоотношения и участвовать в судебном процессе в качестве определенной процессуальной фигуры (административный истец, административный ответчик, заинтересованное лицо и т. д. ).

Содержание правоотношения составляют установленные законом взаимные субъективные права и юридические обязанности субъектов, которые предопределяют поведение их в рамках складывающихся правоотношений. В административном судопроизводстве суд как обязательный субъект процессуальных отношений является носителем властных судебных правомочий. Правам и обязанностям этого субъекта соответствуют обязанности и права других субъектов административно-процессуальных отношений (истца, ответчика, свидетелей и других лиц - участников процесса). Соответственно процессуальным правам лиц, участвующих в процессе, корреспондируют обязанности суда.

Так, в правоотношении " административный истец - суд" лицо, обращающееся с иском, обязано соблюсти правила подведомственности, подсудности и требования, которые предъявляются к форме и содержанию административного искового заявления (ст. 125 КАС РФ). Судья обязан рассмотреть вопрос о принятии этого заявления к производству в течение трех дней со дня его поступления и вынести определение, на основании которого в суде первой инстанции возбуждается производство по административному делу (ст. 127 КАС РФ). При этом они вправе требовать друг от друга выполнения процессуальных обязанностей.

Из содержания такого рода конкретных правоотношений, предусмотренных нормами процессуального права, складывается общее содержание единого административно-процессуального отношения, каковым в целом является судебный административный процесс по конкретному делу. В этом смысле судебный административный процесс представляет собой комплексное административно-процессуальное правоотношение, содержание которого включает определенную совокупность всех процессуальных действий суда и участников процесса в рамках производства по одному административному делу.

Особенность прав суда как субъекта процессуальных отношений в том, что они полностью совпадают с его обязанностями представителя судебной власти, осуществляющего административное правосудие от имени государства. Права суда как его властные полномочия могут быть двух видов: а) " связанные", которые носят императивный характер - суд не может не осуществлять их в строгом соответствии с предписаниями правовой нормы при возникновении предусмотренных в законе юридических фактов; б) " свободные", которые имеют диспозитивный характер и могут осуществляться по усмотрению суда в определенных законом рамках.

Объектом судебного административно-процессуального правоотношения служит то, по поводу чего оно возникает, на что оно направлено. При разбирательстве конкретного дела элементарные правоотношения образуют определенную систему. В рамках этой системы общим объектом является материальный административно-правовой спор (реальный или предполагаемый), который должен разрешить суд. Каждое элементарное правоотношение имеет свой объект, который связан с общим и представляет собой конкретный результат, достигаемый с целью разрешения административно-правового спора. Так, правоотношение " суд - свидетель" имеет своим объектом информацию об обстоятельствах дела, необходимую, например, для установления факта неисполнения обязанности или нарушения права и в конечном счете для правильного разрешения спора.

В ходе судебного процесса на первый план выдвигается рассмотрение вопроса о предмете административного спора - субъективном публичном праве (обязанности) и (или) законности административного акта. При этом выясняется, нарушено ли право, законно ли возложена обязанность, правомерен ли затрагивающий их административный акт. Так, суд удовлетворяет исковые требования, если при рассмотрении административного спора будет установлено, что:

- административный истец действительно имеет право, защиты которого он просит у суда;

- это право действительно нарушено незаконным решением, действием или бездействием;

- способ защиты, который избран истцом, законен (например, основан на требовании обязать административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца (ст. 124 КАС РФ).

Суд отказывает в удовлетворении иска, если установит, что субъективное публичное право, о защите которого просит административный истец, у него отсутствует или не нарушено и действия или решения ответчика законны или избранный истцом способ защиты не предусмотрен законом. Тем самым признается законность решения или действия административного ответчика и защищается его право, оспариваемое или нарушаемое необоснованными требованиями административного истца.

Несомненно, возникающие в ходе процесса конкретные правоотношения (например, " истец - суд", " суд - ответчик", " суд - эксперт" и т. д. ) имеют свои непосредственные объекты. Однако все они связаны в конечном счете с общим объектом судебного административного процесса как комплексного процессуального правоотношения. В качестве такового выступает административно-правовой спор, разрешаемый судом в целях защиты нарушенных или оспоренных прав в спорном административно-правовом отношении.

Судебный административный процесс как комплексное правоотношение состоит из множества отдельных правоотношений суда с разными участниками судопроизводства. В теории эти многообразные элементарные правоотношения принято подразделять - прежде всего в зависимости от их значимости для процесса - на три вида:

а) основные, или главные, - это отношения суда со сторонами процесса (" истец - суд", " суд - ответчик" и наоборот). Без них невозможно движение судопроизводства: они существуют от начала и до конца судопроизводства и образуют его основу. Нет истца - нет процесса, нет ответчика - нет лица, к которому можно предъявлять требование;

б) дополнительные - это отношения между судом и такими лицами, участие которых в деле необязательно, но возможно (заинтересованные лица, прокурор, субъекты, участие которых предусмотрено ст. 40 КАС РФ, т. е. лица, обращающиеся в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, - государственные органы, должностные лица, уполномоченный по правам человека, организации, граждане и др. ). Так, если к делу не будет привлечено заинтересованное лицо, процесс не прекратится и рассмотрение дела не приостановится. Или другой пример: в случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжится (ч. 6 ст. 40 КАС РФ);

в) служебно-вспомогательные - это отношения между судом и лицами, содействующими правосудию (" суд - эксперт", " суд - свидетель", " суд - представитель" и т. д. ) Эти правоотношения возможны, но не обязательны: они могут не возникнуть при рассмотрении конкретного административного дела. Тем не менее по своей сути они призваны способствовать полноценной защите прав и законных интересов, на которую направлен судебный процесс.

 

9. 2. Предпосылки возникновения

административно-процессуальных отношений

 

Судебные административно-процессуальные правоотношения для своего возникновения, изменения и прекращения в процессе разрешения административного дела требуют определенных условий или предпосылок, таких как:

1) нормы судебного административно-процессуального права;

⇐ Предыдущая17181920212223242526Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: