 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 15 страница
|
|
|
|
Следовательно, сторонами можно назвать таких участников административного судопроизводства, спор которых о субъективных правах и юридических обязанностях суд должен разрешить. Судебный административный процесс по делу ведется от имени сторон. Они персонифицируют административное дело, и на их имя выносится судебное решение.
Российская процессуальная доктрина и законодатель до принятия КАС РФ не признавали за участниками процесса по делам, возникающим из административно-правовых отношений, статус сторон. В основе этого подхода лежали определенные идеологические и теоретические установки, устаревшие процессуальные стереотипы. В частности, доминировало представление о том, что вследствие неравенства субъектов материального административно-правового отношения спор о праве административном между ними невозможен. Из этого следовало, что судебный процесс по административным делам должен возбуждаться не административным иском, а заявлением. Соответственно судопроизводство превращалось в операцию простого судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти. Сами эти органы, как и лица, которые оспаривали их решения, не признавались сторонами процесса, и статус их не был четко определен. Пример такого правового регулирования дает действующий АПК РФ.
С подобными проблемами сталкивались в свое время и зарубежные страны. Так, французская административно-процессуальная доктрина, признавая возможность административных споров (litige), в производстве по делам о превышении полномочий длительное время отказывалась рассматривать администрацию в качестве ответчика - " противника" истца либо " защитника административного акта", т. е. в качестве стороны < 1>. Однако уже с конца XIX в. французское законодательство начинает признавать за спорящими участниками судебно-административного состязания статус сторон, а за публичной администрацией - возможность статуса защищающейся стороны. Соответственно изменился и подход к направленности административного процесса: ныне принято считать, что он движется инициатором спора (частным лицом) не против административного акта как такового, а против органа - автора акта < 2>.
|
|
|
--------------------------------
< 1> См. об этом: Haurion M. Les Elements du contentieux. Recueil de l'Academie de legislation de Toulouse, 1905. P. 18 ets.
< 2> См.: Gohin O. La Contradiction dans la procedure administrative consentieuse. Paris, 1988. P. 32 - 33.
КАС РФ 2015 г. преодолел устаревшие доктринальные подходы и признал институт административного иска, а за субъектами спорного административно-правового отношения статус сторон в процессе. Они в полной мере характеризуются всеми признаками, которые процессуальная наука признает за сторонами:
- наличие противоположных либо несовпадающих юридических интересов;
- презумпция их статуса как субъектов спорного материального административно-правового отношения;
- осуществление противоположных целевых процессуальных функций (функция искового требования - функция защиты);
- личная юридическая заинтересованность (материальная и процессуальная) в разрешении административно-правового спора;
- участие в административном судопроизводстве от собственного имени;
- вынесение на их имя судебного решения;
- распространение на них материально-правовых последствий вынесенного по административному делу решения суда;
- обязанность сторон как главных участников процесса нести по общему правилу судебные расходы.
10. 2. Особенности правового статуса сторон как субъектов
спорного административного правоотношения
|
|
|
Правовой статус публичной стороны спорного административно-правового отношения характеризуется наличием у него процессуальной правосубъектности, которая является основанием для его участия в административном судопроизводстве. Процессуальная правосубъектность органа публичной власти возникает одновременно с его правосубъектностью в материальном праве. Однако по своему содержанию эти виды правосубъектности не тождественны. Правосубъектность органа публичной власти в материальном праве - это его публичная правосубъектность, выражающаяся в способности осуществлять данные ему законом материальные права и обязанности как полномочия носителя государственной или муниципальной власти.
Процессуальная правосубъектность связана с правовой возможностью этого органа иметь и осуществлять процессуальные права и обязанности, т. е. быть стороной, заинтересованным лицом, пользоваться процессуальными правами истца и нести процессуальные обязанности ответчика, например, при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Процессуальное право знает лишь процессуальные " фигуры" истца, ответчика, стороны, заявителя и др., но ему неизвестен такой субъект судебного процесса по разрешению спора, как орган публичной власти, наделенный в этом процессе властными полномочиями в отношении других участников процесса. В судебном процессе такими полномочиями обладает только суд.
Компетенция характеризует публичную материальную правосубъектность органа, т. е. его возможность или способность быть носителем публичных прав и обязанностей, быть субъектом материального публичного права. Она является одной из форм правосубъектности публичного органа наряду с частноправовой и процессуальной.
Частноправовой правосубъектностью публичные органы наделены как участники гражданско-правовых отношений, выступая в роли юридических лиц частного права. Их права и обязанности как субъектов гражданского права не входят в состав компетенции, включающей только те права и обязанности, которые характеризуют их статус как носителей власти.
Процессуальная правосубъектность публичного органа характеризует его способность быть носителем процессуальных прав и обязанностей и соответственно быть участником процессуальных правоотношений.
|
|
|
В административном судопроизводстве публичный орган, действующий в качестве стороны, не может использовать свою компетенцию, властные полномочия в отношении лица, оспаривающего его действия. Это обусловлено тем, что в судебном процессе единственным субъектом, который наделен властными полномочиями процессуального характера, является суд.
Так, в судебном процессе публичный орган не наделен властными полномочиями ни в одном из трех случаев его участия в качестве стороны спора:
а) когда является субъектом, действия которого оспариваются;
б) когда сам инициирует административный спор по причине неисполнения частными лицами своих обязанностей (в установленных законом случаях) либо в порядке обязательного судебного контроля;
в) когда инициирует административно-правовой спор в защиту прав и интересов других лиц.
В этих случаях предпосылки участия публичных органов в процессе в качестве субъектов процессуальных отношений устанавливаются процессуальным законодательством.
В то же время определенная материальным публично-правовым законом компетенция выступает таким же условием наделения публичных органов процессуальной правосубъектностью, как и наличие прав юридического лица для хозяйственных организаций. В судебном административном процессе публичный орган как сторона административного спора реализует не властные полномочия, не свою компетенцию, а процессуальную правоспособность, установленную нормами судебного административно-процессуального права.
При разбирательстве административных споров в административном судопроизводстве все субъекты публичной власти обладают одинаковой, в том числе с частными лицами, процессуальной правоспособностью, которая является единым основанием для их вхождения в процесс.
В процессуальных правоотношениях, возникающих при разрешении административных споров в порядке административного судопроизводства, частное лицо может выступать как сторона, обращающаяся с правовыми требованиями, либо в случаях, определенных законом, как сторона, к которой правовое требование обращено, например, в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Как правило, частное лицо выступает в процессуальной роли заявителя - административного истца.
|
|
|
Приобретение процессуально-правового статуса административного истца предполагает наличие двух условий:
1) наличие у частного лица юридической способности выступать в суде в роли субъекта процессуальных правоотношений, которая включает административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность. По общему правилу кто правоспособен (правосубъектен) в материальном административно-правовом смысле, тот обладает и административно-процессуальной правосубъектностью при заявлении и разрешении административного спора. Правовые параметры административно-процессуальной правосубъектности частных лиц (граждан и организаций) установлены в ст. 5 КАС РФ;
2) наличие личной юридической заинтересованности в разрешении административного спора, которая обусловлена тем, что субъект лично пострадал или может пострадать от оспариваемого решения или действия (бездействия) органа публичной власти, нарушающего его права либо законные интересы, и следовательно, он имеет материально-правовой интерес в отмене данного акта.
Административно-процессуальной правосубъектностью как общей предпосылкой быть участником судебно-административного процесса обладают все частные лица, которые согласно закону имеют право на судебную защиту прав и законных интересов.
При наличии этого права участниками административного судопроизводства могут становиться не только юридические лица, но и организации, не имеющие статус юридического лица. В зарубежном праве незарегистрированные как юридические лица ассоциации допускаются к участию в административном судопроизводстве без каких-либо особых формальностей < 1>. В отечественном праве долгое время считалось, что сторонами судебного процесса могут быть только юридические лица. Такой подход не учитывал, что субъектами других отраслей права, включая административное, могут быть коллегиальные образования, не являющиеся юридическими лицами, но выступающие сторонами, в том числе по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
--------------------------------
< 1> См.: Сандевуар П. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1998. С. 52.
Возникновение у организаций как коллективных субъектов, не имеющих статуса юридического лица, административно-процессуальной правоспособности определяется единственным условием - наличием прямого указания (разрешения) закона на возможность (допустимость) такого участия в процессе. Так, споры о назначении даты выборов в органы местного самоуправления рассматриваются судом субъектов РФ по заявлениям общественных объединений либо их региональных и местных отделений, которые могут и не иметь статуса юридического лица. Организации, не обладающие правами юридического лица, могут выступать в процессуальном статусе не только заявителя, но и ответчика. Так, к ведению общих судов Российской Федерации отнесено рассмотрение дел о запрете деятельности общественных межрегиональных и региональных объединений и местных религиозных организаций, не являющихся юридическими лицами.
|
|
|
Процессуальная праводееспособность организаций, не обладающих правами юридического лица, возникает с момента их создания (юридических лиц - с момента регистрации) и утрачивается с момента их ликвидации (юридических лиц - с момента внесения в соответствующий реестр сведений об их ликвидации).
10. 3. Наименование и легитимация сторон
В судебном административном процессе, ведущемся между сторонами, нет процессуальной фигуры властного органа как стороны или процессуальной фигуры частного лица как стороны. В соответствии со ст. 38 КАС РФ сторонами по административному делу называются административный истец и административный ответчик.
Административный истец - это:
- лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав и законных интересов; либо
- лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином; либо
- прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.
В случаях, предусмотренных КАС РФ, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица. Все эти органы предстают в судебном административном процессе именно как истцы, а не субъекты, осуществляющие властные полномочия.
Таким образом, административный истец как сторона процесса - это лицо, которое самостоятельно или через представителя обратилось в суд за защитой своих нарушенных или оспоренных прав, свобод и законных интересов. Он представляет собой лицо, которое предположительно является обладателем этих спорных прав, свобод или охраняемых законом интересов. Исходя из этого административный истец может быть определен как участник административного судопроизводства, предположительно являющийся носителем нарушенного или оспоренного права или законного интереса, в защиту которых по его заявлению или заявлению уполномоченных лиц возбуждено административное дело.
Административный ответчик - это лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.
Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В случаях, установленных КАС РФ, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях, т. е. действующие как частные лица.
Административный истец и административный ответчик получают статус сторон в результате легитимации.
Легитимация сторон - это представление суду доказательств, которые обосновывают, что сторона является субъектом спорного административного правоотношения.
Административный истец и административный ответчик как стороны в административном судопроизводстве - это лица, разногласия которых о правах и обязанностях в административном правоотношении рассматриваются судом. Всякое лицо, обладающее административной правосубъектностью, вправе в соответствии со ст. 46 Конституции РФ обратиться с административным иском в суд, но не каждое лицо имеет право на предъявление данного конкретного иска. Соответственно, несмотря на то, что любое праводееспособное лицо может быть призвано в суд в качестве административного ответчика, отнюдь не любое лицо вправе или обязано отвечать по данному конкретному административному иску.
Право на обращение в суд за защитой нарушенного субъективного права предполагает наличие этого права. Например, чтобы оспорить административный акт какого-либо органа публичной администрации, надо, чтобы он нарушил субъективное право лица, обращающегося в суд. Отвечать по административному иску может и должен только тот, кто вне суда состоит с административным истцом в материальном административном правоотношении и не исполнил возложенную на него законом обязанность. Исходя из этого для того, чтобы занять положение стороны, административный истец должен на законных основаниях позиционировать себя и ответчика как заинтересованных в разрешении возникшего спора лиц. Он должен доказать, что именно ему принадлежит нарушенное право, а указанный им в исковом заявлении административный ответчик является именно тем лицом, которое неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенной на него законом публичной обязанности нарушило это право.
Определение действительных участников административного судопроизводства по конкретному административному делу посредством установления и доказывания надлежащего характера сторон и называется легитимацией. Она может быть двух видов:
а) активная легитимация, которая предполагает представление доказательств, свидетельствующих о том, что административный истец является субъектом спорного административного правоотношения. Например, лицо, которому компетентным органом отказано в регистрации по месту пребывания, при подаче искового заявления представляет копию соответствующего решения, а также сведения о правах, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым решением (ст. ст. 125, 220 КАС РФ).
б) пассивная легитимация, которая предполагает представление доказательств, свидетельствующих о том, что административный ответчик является субъектом спорного административного правоотношения.
Обязанность легитимации сторон в процессе лежит на истце. Административный истец прежде всего должен представить суду доказательства того, что и он, и административный ответчик являются юридически заинтересованными лицами в данном административном деле. Вопрос о юридической заинтересованности конкретных лиц в административном деле и возможности их участия в этом деле в качестве сторон может быть решен судом исходя уже из тех обстоятельств, которые ему будут сообщены в административном исковом заявлении. Эти обстоятельства, на основе которых можно сделать предварительный вывод о наличии между административным истцом и административным ответчиком спорного материального правоотношения, называются фактами легитимации. Их перечень приводится в ст. ст. 125, 126 КАС РФ.
Таким образом, легитимация - это обоснование административным истцом его права и обязанности административного ответчика быть сторонами процесса путем представления доказательств о наличии между ними спорного материального правоотношения. На момент открытия производства по административному делу надлежащими сторонами презюмируются лица, в отношении которых имеются достаточные доказательства того, что они могут являться субъектами материального административного правоотношения, разногласия между которыми суд должен разрешить.
10. 4. Процессуальные права и обязанности сторон
Административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 1 ст. 14 КАС РФ). Стороны пользуются равными процессуальными правами и несут равные процессуальные обязанности. Объем процессуальных прав сторон значительно шире, чем у других лиц, участвующих в деле.
Исходя из этого все права и обязанности сторон делятся на общие и специальные.
Общие права сторон - это такие процессуальные права, которыми наделены все лица, участвующие в деле. Общие права указаны в ст. 45 и ряде других статей КАС РФ. В их число входят такие права, как право:
1) знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;
2) заявлять отводы;
3) представлять доказательства, до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств;
4) задавать вопросы другим участникам судебного процесса;
5) заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания, результатами аудио- и (или) видеопротоколирования хода судебного заседания, если такое протоколирование осуществлялось, и представлять письменные замечания к протоколу и в отношении результатов аудио- и (или) видеопротоколирования;
6) давать объяснения суду в устной и письменной форме;
7) приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;
8) возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;
9) знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, о принятых по данному административному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа;
10) знакомиться с особым мнением судьи по административному делу;
11) обжаловать судебные акты в части, касающейся их прав, свобод и законных интересов;
12) пользоваться другими процессуальными правами, которые предоставлены КАС РФ.
Специальные права сторон указаны в ст. ст. 43, 46, 131, 137 и других статьях КАС РФ. Среди этих прав особое место занимают права на так называемые распорядительные действия. Ими обладают только стороны, поскольку лишь они как предполагаемые субъекты материального правоотношения имеют основания распоряжаться материальной стороной заявленного требования. Административный истец обладает специальными правами на совершение таких распорядительных действий, как:
- изменить основание или предмет административного иска до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции;
- отказаться от административного иска полностью или частично до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции;
- дать согласие на замену ненадлежащего ответчика надлежащим.
Административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично, а также предъявить встречный иск (ст. 131 КАС РФ). Стороны вправе заключить соглашение о примирении в порядке, предусмотренном ст. 137 КАС РФ.
Устанавливая порядок распоряжения этими диспозитивными правами сторон, законодатель подробно регламентирует пределы их реализации (ст. 46 КАС РФ). Так, возможность изменения основания и предмета административного иска ограничена разбирательством дела в суде первой инстанции. Отказ от административного иска возможен только при рассмотрении административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции. Иной вариант решения вопроса значительно затрудняет пересмотр решений суда в кассационной и надзорной инстанциях, полномочия которых ограничены.
При этом право административного ответчика признать административный иск полностью или частично не ограничивается какой-либо инстанцией.
Суд контролирует осуществление специальных диспозитивных полномочий сторон. В частности, он не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит КАС РФ, другим федеральным законам или нарушает права других лиц. Он не утверждает соглашение сторон о примирении, если заключение соглашения прямо запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц. В обоих этих случаях суд рассматривает административное дело по существу.
Стороны в административном судопроизводстве не только наделены процессуальными правами, но и несут определенные процессуальные обязанности, которые также подразделяются на общие и специальные.
Стороны, как и все лица, участвующие в деле, несут общие процессуальные обязанности, предусмотренные КАС РФ, а также обязанности, возложенные на них судом в соответствии с положениями этого Кодекса. Неисполнение возложенных на них процессуальных обязанностей влечет за собой наступление для этих лиц последствий, предусмотренных КАС РФ. Они должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (ст. 45 КАС РФ). Этот Кодекс устанавливает ответственность сторон за недобросовестное заявление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела, а также злоупотребление процессуальными правами в иных формах.
Специальные процессуальные обязанности сторон различны по своему содержанию и зависят, например, от характера конкретных административно-процессуальных действий или стадий административного судопроизводства.
Так, если частное лицо предъявляет иск об оспаривании законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти, то оно не обязано доказывать их незаконность. Оно обязано доказать лишь факт нарушения своих прав этими актами. Административный ответчик в данном случае обязан доказать законность этих актов, а также обязан подтвердить факты, на которые он ссылается как на основания своих возражений (ст. ст. 62, 226 КАС РФ). Административный истец, обращающийся в суд за защитой своих прав и законных интересов, обязан соблюсти требования, которые предъявляются к административному исковому заявлению (ст. 125 КАС РФ). Неисполнение этой специальной процессуальной обязанности влечет неблагоприятные для истца правовые последствия в виде оставления административного искового заявления без движения (ст. 130 КАС РФ).
10. 5. Формы совместного участия
в административном судопроизводстве
В действующем КАС РФ законодатель предусматривает две основные формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле. Это одновременное совместное участие может выражаться либо в форме процессуального соучастия, либо в форме обращения в суд с коллективным административным исковым заявлением.
Для обозначения общего понятия, способного объять своим содержанием эти две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле, могут быть использованы термины " совместное участие" либо " процессуальное содействие". В этом случае под формой совместного участия или процессуального содействия понимается внешнее проявление совместной и одновременной деятельности нескольких истцов и (или) ответчиков, отражающее характер их взаимосвязи, юридической заинтересованности и способа включенности в процесс. Характерной чертой, присущей формам совместного участия в процессе, является совпадение правовых интересов, исходящих из общего юридического факта, и наличие общих требований лиц, участвующих на стороне истца и (или) ответчика.
В современной процессуальной науке эти формы совместного участия обозначаются также как формы " процессуальной множественности", поскольку они связаны с делами, которые характеризуются множественностью лиц на стороне истца или ответчика. В число их общих признаков включаются оперативность, процессуальная экономия и снижение затрат на судебные расходы < 1>. Вопрос о видах форм " процессуальной множественности" в теории является дискуссионным. Среди таких основных форм выделяются: процессуальное соучастие и процедура группового, или коллективного, иска.
--------------------------------
< 1> См.: Макарьян Д. В. Процессуальное соучастие в российском арбитражном судопроизводстве и другие формы процессуальной множественности // Адвокатская практика. 2005. N 3. С. 41 - 45.
Процессуальное соучастие как форма " процессуальной множественности" предусмотрено нормами ст. 41 КАС РФ. Положения данной статьи по своей юридической конструкции практически полностью совпадают с соответствующими положениями ГПК РФ (ст. 40) и АПК РФ (ст. 46). Исходя из этой юридической конструкции процессуальное соучастие применительно к административному судопроизводству - это одновременное участие в административном деле нескольких административных истцов (соистцов) или нескольких административных ответчиков (соответчиков). Оно возникает из предоставленной законодателем возможности обратиться в суд с административным иском совместно нескольким административным истцам или к нескольким административным ответчикам (ч. 1 ст. 41 КАС РФ). Основанием административного процессуального соучастия является множественность управомоченных и (или) обязанных субъектов материальных правоотношений, а также однородность материально-правовых требований одного управомоченного лица к нескольким обязанным либо наоборот.
Цель процессуального соучастия - своевременное, эффективное и экономное рассмотрение и разрешение конкретных административных дел судом первой инстанции.
|
|
|
