 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 16 страница
|
|
|
|
Процессуальное соучастие (ст. 41 КАС РФ) допускается, если:
1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков;
2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;
3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.
Процессуальное соучастие представляет собой соединение административных исковых требований в одном производстве по сторонам административного процесса. В административном судопроизводстве всегда только две стороны - административный истец и административный ответчик. Соучастники вступают в процесс либо на стороне административного истца (соистцы), либо на стороне административного ответчика (соответчики).
Процессуальное соучастие характеризуется рядом отличительных признаков:
- соучастники (соистцы, соответчики) являются предполагаемыми субъектами спорных административных правоотношений, которые входят в предмет судебного разбирательства по делу. Участвуя в административном деле на стороне истца или на стороне ответчика, они обладают всеми признаками стороны. Каждый административный соистец обязан осуществить легитимацию своего участия в административном деле;
- юридические интересы и требования соучастников (соистцов или соответчиков) не противоречат друг другу: совпадают или не исключают друг друга;
|
|
|
- соучастники - это лица, участвующие в одном и том же административном деле в рамках одного судебного процесса. При рассмотрении исковых требований в разных процессах процессуальное соучастие отсутствует;
- каждый из административных истцов или административных ответчиков по отношению к другой стороне выступает в судебном процессе самостоятельно и независимо от других. Каждый из них является самостоятельным субъектом процесса и обладает всеми правами и обязанностями стороны. Они могут совершать любые процессуальные действия по своему усмотрению. Позиции соучастников по отношению к другой стороне могут не совпадать и расходиться. Так, один из административных соистцов может отказаться от своих исковых требований. Однако такой отказ не влияет на позиции другого административного истца или истцов и не имеет для него юридического значения;
- самостоятельность соучастников не исключает у них возможности поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков);
- решение суда по административному делу влияет на права всех соучастников. Суд выносит общее решение, в котором содержится ответ на каждое заявленное требование и определяются права и обязанности каждого из соучастников. Например, если требования предъявлены несколькими административными истцами, суд решает вопрос об удовлетворении требований каждого истца. Если административный иск предъявлен к нескольким ответчикам, то суд решает вопрос об удовлетворении иска в отношении каждого административного ответчика.
В теории процессуального права классификация видов соучастия производится по двум критериям: процессуально-правовому и материально-правовому.
В соответствии с процессуальным критерием выделяются три вида соучастия в зависимости от того, на чьей стороне оно имеет место:
|
|
|
а) активное соучастие - это участие на стороне административного истца одновременно нескольких лиц, т. е. одновременное участие соистцов;
б) пассивное соучастие - это участие на стороне административного ответчика одновременно нескольких лиц, т. е. одновременное участие соответчиков;
в) смешанное соучастие - это одновременное участие на стороне истца и ответчика нескольких лиц, т. е. одновременное участие в процессе соистцов и соответчиков.
Исходя из материально-правового критерия по степени обязательности соучастия выделяются два его вида: обязательное соучастие; необязательное (факультативное) соучастие.
Обязательное соучастие определяется предписаниями закона и характером спорного материального правоотношения, как правило, его многосубъектным составом. Оно не зависит от усмотрения суда, истца или ответчика и имеет место, когда дело невозможно рассмотреть без привлечения к нему определенных лиц в качестве соучастников. Так, согласно ч. 5 ст. 41 КАС РФ если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено этим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.
Факультативное соучастие - это такое соучастие, которое инициируется подачей административного иска в суд совместно несколькими административными истцами или к нескольким административным ответчикам и (или) допускается судом по своему усмотрению. При факультативном соучастии характер спорного материального правоотношения позволяет рассмотреть дело в отношении каждого из субъектов в отдельном процессе или совместно в одном процессе.
Административные соистцы могут вступить в административное дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу (ч. 4 ст. 41 КАС РФ). О вступлении в дело административного соистца (соистцов) или об отказе в этом, о привлечении к участию в деле административного соответчика (соответчиков) или об отказе в этом суд выносит мотивированное определение.
|
|
|
По общему правилу после вступления в дело административных соистцов и после привлечения к участию в деле административных соответчиков подготовка дела к судебному разбирательству и его разбирательство производятся с самого начала. Исключение из общего правила содержит ч. 7 ст. 41 КАС РФ. В отличие от правового регулирования процессуального соучастия в ГПК РФ и АПК РФ она позволяет суду не проводить повторную подготовку и рассмотрение административного дела с самого начала, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков.
Обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением регулируется ст. 42 КАС РФ. Это обращение, по сути дела, является аналогом группового иска, используемого в отдельных зарубежных странах. В ГПК РФ такая форма процессуального содействия (процессуальной множественности) не предусмотрена. Однако она получила закрепление в гл. 28. 2 " Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц" АПК РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 42 КАС РФ обратиться в суд с коллективным административным исковым заявлением в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц могут два вида субъектов: а) граждане и б) иные лица в случаях, указанных в федеральном законе. Необходимым основанием для такого обращения является наличие четырех условий:
1) многочисленность группы лиц или неопределенность ее членов, что затрудняет рассмотрение спора в индивидуальном порядке, а также совместную подачу административного искового заявления по правилам процессуального соучастия.
Законодатель устанавливает правило о минимально необходимом количестве присоединившихся к коллективному административному иску лиц. Так, суд вправе рассматривать коллективное обращение граждан, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к этому требованию присоединилось не менее 20 лиц (ч. 2 ст. 42 КАС РФ). Они могут присоединиться к требованию двумя путями: а) подписать текст искового заявления либо б) подать в письменной форме отдельные заявления о присоединении к административному иску;
|
|
|
2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
3) наличие общего административного ответчика (соответчиков);
4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.
Механизм группового административного иска не предполагает обязанность личного участия в разбирательстве всех участников группы. Индивидуальное участие каждого участника группы практически невозможно, учитывая ее численность и связанные с этим проблемы осуществления совместных действий. Исходя из этого законодателем устанавливается правило, согласно которому в коллективном административном исковом заявлении должны быть указаны лицо или несколько лиц, которым поручается ведение этого административного дела в интересах группы лиц. При этом такое лицо или лица действуют без доверенности, пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов.
Если дело по коллективному административному исковому заявлению уже находится в производстве суда, то лицо, намеренное обратиться в суд с аналогичным требованием, может присоединиться к заявленному группой лиц требованию с одновременным прекращением судом производства по его индивидуальному заявлению. Оно может отказаться от присоединения к коллективному требованию. В этом случае суд приостанавливает производство по его заявлению до принятия решения по делу о защите прав и законных интересов группы лиц.
Законодатель допускает возможность перехода процессуального соучастия в другую форму совместного процессуального участия, которая выражается в обращении группы лиц с коллективным административным иском. Так, если в результате вступления в административное дело административных соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 42 КАС РФ, суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнений сторон вправе вынести определение о рассмотрении административного дела в порядке, установленном этой статьей. В этом случае рассмотрение административного дела начинается сначала.
10. 6. Замена сторон в административном судопроизводстве
В административном судопроизводстве возможны две формы (способа) замены сторон, участвующих в административном деле: а) в порядке замены ненадлежащего административного ответчика (ст. 43 КАС РФ); б) в порядке процессуального правопреемства (ст. 44 КАС РФ).
|
|
|
Замена ненадлежащего административного ответчика. Законодатель устанавливает два вида условий, определяющих способность гражданина или организации быть стороной в административном судопроизводстве: а) общие - личная заинтересованность в деле и наличие административно-процессуальной правосубъектности и б) специальное условие, характеризующее способность быть надлежащей стороной в данном конкретном процессе, - это необходимость быть субъектом спорного материального административного правоотношения и иметь связь с правом требования и обязанностью, вытекающими из данного материального правоотношения.
Надлежащая сторона - это установленный судом по обстоятельствам дела действительный субъект спорного материального правоотношения, состоящий в реальной правовой связи с другим субъектом этого правоотношения. Исходя из этого признание стороны в качестве надлежащей зависит от того, является ли лицо, вступающее в судебный административный процесс, субъектом спорного правоотношения.
Административный истец определяет административного ответчика и в целях легитимации сторон должен указать в исковом заявлении все факты, которые способны убедить судью в том, что сам истец и административный ответчик являются субъектами спорного материального правоотношения. В момент открытия производства по административному делу суд делает вывод о том, являются административный истец и административный ответчик надлежащими, только предположительно, на основе фактических обстоятельств, указанных административным истцом в своем исковом заявлении. Надлежащая сторона определяется судом на основании норм материального административного права. Суд выясняет, предъявлен ли административный иск тем лицом, которому принадлежит право требования, и к тому лицу, которое должно отвечать по иску.
В ходе судебного разбирательства в административном судопроизводстве законодатель допускает замену только административного ответчика, в случае если он не является должной, правообязанной стороной по отношению к административному истцу. Замена ненадлежащего административного истца не предусматривается. В этом случае предполагается, что если административный истец является ненадлежащим, то он должен отказаться от иска, суд - прекратить производство по административному делу. Если административный истец не отказывается от иска, то суд рассматривает дело и выносит решение об отказе в административном иске.
Порядок замены ненадлежащего административного истца. КАС РФ (ч. 1 ст. 43) устанавливает: " В случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим". Исходя из этой законодательной формулы инициатива замены ответчика принадлежит не истцу, который определяет его в административном исковом заявлении, а суду. Тем не менее замену стороны административного ответчика суд должен производить с согласия административного истца. Этим порядок замены ненадлежащего ответчика, устанавливаемый КАС РФ, отличается от правила, предусмотренного ГПК РФ (ст. 41), устанавливающего в качестве условия замены ответчика ходатайство или согласие истца.
Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, законодатель предоставляет суду право без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика. Таким образом, предусматривается возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго административного ответчика, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим. При этом оба ответчика являются субъектами судебного административного процесса, наделенными всеми правами и обязанностями стороны. Так, при оспаривании действия или бездействия государственного служащего в качестве второго административного ответчика суд должен привлечь орган, в котором этот служащий исполняет свои обязанности.
Необходимость правильного определения надлежащего административного ответчика обусловлена возможностью исполнения судебного решения, вынесенного по административному делу. Если оно будет вынесено в отношении ненадлежащего административного ответчика, например должностного лица или государственного органа, которые не являются носителями спорной обязанности и не имеют полномочий на разрешение соответствующего вопроса, то административный истец не получит желаемого правового результата. Разрешение вопроса о выборе надлежащего административного ответчика по административному делу относится к компетенции суда и зависит от установления и исследования фактических обстоятельств административного дела.
О замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим или о привлечении к участию в деле другого надлежащего административного ответчика суд выносит определение. После такой замены подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала. В этом случае срок рассмотрения административного дела исчисляется с момента вынесения судом определения о замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим.
Замена стороны в порядке процессуального правопреемства. Замена лиц в административном судопроизводстве возможна не только при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим, но и в порядке процессуального правопреемства. Оно характеризуется переходом процессуальных прав и обязанностей во время процесса от одного лица (стороны по административному делу) к другому, ранее не участвовавшему в этом деле. Модель правопреемства такова: одно лицо, заменяющее другое (правопреемник), становится носителем его процессуальных прав и обязанностей и продолжает участие в процессе этого заменяемого лица (правопредшественника) - истца или ответчика.
Основанием для замены стороны правопреемником является правопреемство в спорном или установленном решением суда материальном административном правоотношении. Это происходит в случае перемены субъекта - носителя права или обязанности в административном правоотношении, когда новый субъект в силу закона либо иных причин полностью или частично принимает на себя права и обязанности своего правопредшественника < 1>.
--------------------------------
< 1> До недавнего времени считалось, что понятие " правопреемство" является гражданско-правовой и гражданско-процессуальной категорией, которая в материальном административном праве как правовой институт отсутствует. В современной литературе обосновывается положение о межотраслевом характере правопреемства. Доказано, что, специфически выражаясь в разных отраслях права, межотраслевое свойство правопреемства проявляется в сохранении правоотношений при замене их субъекта, что позволяет обеспечить переход прав и обязанностей от правопредшественника к правопреемнику. Подробнее см.: Носов Д. В. Правопреемство в российском праве. Пермь, 2013.
Такая ситуация может сложиться, например, в случае смерти гражданина, реорганизации юридического лица, освобождения от должности государственного или муниципального служащего, реорганизации или упразднения органов публичной власти, которые участвовали в судопроизводстве в качестве административного истца или административного ответчика. В КАС РФ (ст. 44) предусматриваются соответствующие варианты решения этих проблемных ситуаций.
1. В случае смерти гражданина или реорганизации юридического лица, являвшихся субъектами спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле, суд производит замену этой стороны ее правопреемником, если в данном правоотношении допускается правопреемство. При выбытии из процесса стороны - юридического лица основанием процессуального правопреемства является только его реорганизация (ст. 58 ГК РФ). Ликвидация юридического лица влечет прекращение его существования без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам (ст. 61 ГК РФ).
2. В случае если в период рассмотрения административного дела государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизованы, суд производит замену этой стороны ее правопреемником. Если какой-либо из этих органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны двумя возможными путями:
- во-первых, они могут быть заменены органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;
- во-вторых, они могут быть заменены органом или организацией, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
3. В случае если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, будет освобождено от соответствующей замещаемой должности, суд производит замену этой стороны тремя возможными способами:
- во-первых, другим лицом, замещающим эту должность на момент рассмотрения административного дела;
- во-вторых, иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;
- в-третьих, иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
Процессуальное правопреемство допускается на любой стадии административного судопроизводства, т. е. на той стадии, на которой выбывает правопредшественник. О замене стороны ее правопреемником или об отказе в этом судом выносится соответствующее определение, на которое может быть подана частная жалоба.
Процессуальное правопреемство в административном судопроизводстве является общим (универсальным), так как правопреемник полностью заменяет собой правопредшественника во всем объеме его процессуальных прав и обязанностей. При вступлении в судебный процесс правопреемника новое производство по делу не открывается: процессуальное правопреемство характеризуется тем, что правопреемник продолжает участие в административном деле правопредшественника. При процессуальном правопреемстве административное судопроизводство продолжается с той стадии, на которой произошла замена стороны и правопреемник вступил в административное дело. Для него все действия, совершенные в процессе до его вступления в административное дело, обязательны в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил (ч. 6 ст. 44 КАС РФ).
Замена стороны в порядке процессуального правопреемства отличается от замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим по основаниям и правовым последствиям.
1. При процессуальном правопреемстве права и обязанности в спорном или установленном решением суда материальном административном правоотношении переходят от выбывшей стороны к другому лицу - правопреемнику. При замене ненадлежащей стороны надлежащей такого перехода не происходит.
2. Правопреемник продолжает начатый правопредшественником процесс на соответствующей стороне процесса с того момента, когда он был приостановлен. При замене ненадлежащей стороны надлежащей подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала.
3. Правопреемник и правопредшественник не могут одновременно участвовать в процессе, тогда как при замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим допускается их участие в одном процессе (ч. 1 ст. 43 КАС РФ).
4. Замена ненадлежащей стороны надлежащей возможна только в одной стадии - в стадии разбирательства административного дела по существу.
Глава 11. ЛИЦА, ОБЛАДАЮЩИЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫМИ ПРАВАМИ
И ОБЯЗАННОСТЯМИ СТОРОН В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
11. 1. Понятие лица, обладающего процессуальными правами
и обязанностями стороны
Категория " лицо, обладающее правами и обязанностями стороны" может быть использована в качестве общего понятия, призванного обозначить субъектов судебного процесса, которых законодатель не относит к сторонам административного судопроизводства, но выделяет, наряду со сторонами, в качестве лиц, участвующих в деле. КАС РФ (ст. 37) среди лиц, участвующих в деле, называет четыре самостоятельных вида субъектов:
1) стороны;
2) заинтересованные лица;
3) прокурор;
4) органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.
Стороны как основные участники судопроизводства отделяются от остальной группы лиц, участвующих в процессе. При правовом регулировании положения этих лиц в процессе законодатель разделяет их статус, признавая за ними определенные особенности как по отношению к сторонам, так и по отношению друг к другу.
Базовым критерием разграничения этих лиц и сторон выступает критерий принадлежности к субъектам спорного материального административного правоотношения. В классическом значении стороны в судебном административном процессе - это лица, чьи права и законные интересы суд призван защищать посредством разрешения имеющегося между ними материального административно-правового спора. Процессуальное положение сторон характеризуется наличием материально-правового спора между ними как субъектами материального административного правоотношения. Без спора о праве административном нет сторон в административном судопроизводстве.
Стороны административно-правового спора в административном судопроизводстве не являются сторонами каких-либо самостоятельных процессуальных отношений без участия суда, т. е. процессуальных отношений непосредственно между сторонами спора в административном судопроизводстве не существует, а сам спор не может быть процессуальным отношением между сторонами. Исходя из этого сторона как субъект материально-правового спора не может появиться из процессуальных отношений. Стороны судебного административного процесса - это стороны материально-правового спора, преследующие в этом процессе свои личные материально-правовые интересы.
В отличие от сторон заинтересованные лица (ст. 47 КАС РФ) не являются субъектами спорного материального правоотношения и не предъявляют каких-либо самостоятельных требований на предмет спора. Заинтересованное лицо может принять участие в процессе только в том случае, если судебное решение по делу может повлиять на его права или обязанности по отношению к одной из сторон (ч. 2 ст. 47 КАС РФ). Оно может вступить в административное дело только на стороне административного истца или административного ответчика и, следовательно, его юридический интерес включает две составляющие:
а) процессуальный интерес, заключающийся в разрешении спора о праве административном в пользу одной из сторон;
б) субъективный материально-правовой интерес к делу, который обусловлен влиянием судебного решения на его права и обязанности.
Однако заинтересованное лицо находится за пределами спорного материального правоотношения сторон. Оно выступает как предполагаемый участник материального правоотношения, взаимосвязанного со спорным административным правоотношением, которое является предметом судебного разбирательства. Участвуя на стороне административного истца или ответчика, оно помогает им добиться судебного решения в их пользу, защищая свой юридический интерес и предохраняя себя тем самым от неблагоприятных правовых последствий.
Особенность правового положения прокурора, органов, организаций и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц, заключается в том, что они не являются субъектами спорного материального административного правоотношения и поэтому имеют не материальную, а процессуальную заинтересованность в исходе дела. Они не являются стороной в спорном материальном правоотношении и не могут распоряжаться предметом спора. В частности, они не вправе заключать соглашение о примирении, к ним не может быть предъявлен встречный административный иск. Они не несут обязанностей по оплате судебных расходов, на них не распространяется материально-правовое действие законной силы судебного решения, поскольку не являются выгодоприобретателями по поданному ими в суд административному иску. В теории процессуального права эти лица получили наименование " процессуальные истцы" (М. С. Шакарян).
Специфика правового статуса административного процессуального истца заключается в том, что его отказ от административного иска не влечет прекращения производства по административному делу: рассмотрение дела продолжается по существу до его разрешения или до отказа от административного иска материально-правового истца, в защиту прав которого выступил процессуальный истец. Тем не менее и после такого отказа производство по административному делу может получить продолжение, если суд признает, что отказ от административного иска противоречит закону или затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц.
Обращаясь с административным иском в суд, эти лица приобретают процессуальные права административного истца, но не материальные. Законодатель наделяет их процессуальными правами стороны, за исключением тех, которые связаны с совершением отдельных распорядительных действий. Это наделение происходит путем установления в отношении процессуального статуса каждого вида этих лиц общего правила и исключения из него.
Так, ч. 4 ст. 39 КАС РФ определяет: прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов). Такая же формула используется в отношении органов, организаций и граждан, обратившихся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. КАС РФ (ч. 5 ст. 40) устанавливает, что они пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по оплате судебных расходов).
Определяя процессуальный статус заинтересованных лиц, законодатель устанавливает, что они пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности одной из сторон, за исключением права на изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска или заключение соглашения о примирении, подачу встречного административного иска.
|
|
|
