1.2. Исполнительное делопроизводство

Особое значение для развития системы делопроизводства в органах государственного управления России XIX — начала XX в. имеет так называемая министерская реформа 1810—1811 гг., итоговым законодательным актом которой является «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. Министерства как центральные органы государственного управления, выполняя закрепленные за ними функции, были призваны обеспечить «... законам и учреждениям скорое и точное исполнение», исполнение решений верховной власти. Вторая часть этого акта называлась «наказ министерствам» и устанавливала, что «существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному» (параграф 208). По отношению к делопроизводству этот исполнительный порядок заключался в том, что руководители канцелярий (директор канцелярии министра и правитель канцелярии при директоре департамента) уже не могли влиять на принятие решений, они только оформляли принятые решения, организовывали прием, регистрацию документов, представление их на доклад министру или директору департамента, контроль исполнения в соответствии с резолюциями, текущее оперативное хранение и тому подобные делопроизводственные операции.

«Общее учреждение министерств» 1811 г. устанавливало единообразную структуру министерства, единый состав должностных лиц и их единообразные (типовые) функции, а также единую технологию выполнения делопроизводственных операций, которая начала совершенствоваться в связи с возникновением новых технических средств работы с документами лишь со второй половины XIX в. Министерство возглавлял министр («главный директор или главноуправляющий»), который имел «товарища министра» — заместителя. Оба руководителя назначались императором и были ответственны только перед ним. Данный принцип личной ответственности обеспечил приоритет принципа единоначалия при принятии решений в министерствах. При министре «... для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения... » создавался коллегиальный орган — Совет министра, в который по должности входили директора департаментов. В Совет министра разрешалось приглашать представителей промышленников и знаменитого купечества, т. е. специалистов отраслей, которые в настоящее время могли бы называться «независимыми директорами». Для работы с документами и вопросами, относящимися к полномочиям министра, по решению министра и для координации руководства департаментами создавалась Канцелярия министра, возглавляемая директором. Канцелярия министра подразделялась на отделения и столы. Отделениями руководили начальники отделений, в отделениях и столах работали секретари и писцы (до тех пор, пока не появились средства механизации изготовления документов и их копий — пишущие машины, гектографы и другие средства оперативной полиграфии). Основными структурными подразделениями министерств были департаменты, возглавлявшиеся директорами, имевшими секретарей для выполнения поручений директора и координации от его имени работы отделений. Отделения и столы являлись внутренними структурными подразделени ями департамента, которыми руководили начальники отделений и столоначальники соответственно. В статусе отделения в каждом департаменте был организован архив, а для выполнения учетных функций могли создаваться счетные отделения и столы (контрольные и бухгалтерские). На уровне департаментов в структуре министерства создавался свой коллегиальный орган под председательством директора — общее присутствие в каждом департаменте, состоящее из начальников отделений. В общее присутствие департамента также могли приглашаться представители промышленности, науки, искусства. А для «общей связи письмоводства» создавалась и подчинялась директору департамента Канцелярия при директоре, которой руководил правитель канцелярии и в которой работали журналист, экзекутор, казначей и их помощники.

В терминологии XIX в. основными этапами движения документов и, соответственно, основными делопроизводственными операциями были: — порядок « вступления дел », документов (их экспедиционная обработка, проставление отметки о получении, многократная регистрация поступающих документов на всех уровнях управления в общем журнале Канцелярии министра, общем журнале департамента и в частных журналах входящих документов, которые велись в каждом отделении департамента); — движение дел, собственно «производство», которое означало направление на исполнение в соответствии с резолюцией: «К докладу со справкой», т. е. со ссылками на закон или управленческий прецедент, как в коллежском делопроизводстве; с резолюцией «К делу», «К сведению» и т. п.; — исполнение дел, которое заключалось в разработке и согласовании проекта решения практически на каждом уровне управления, принятие решения на основе единоначалия или коллегиальности, оформление решения по правилам документирования, установленным отдельно для Канцелярии министра, департамента, Совета министра, Общего присутствия департамента, Канцелярии при директоре департамента. Правила коллежского делопроизводства в процессах документирования проявлялись в том, что во вступительной части каждого нового документа повторялась суть всех предшествующих документов, т. е. в стиле изложения и пересказа — вся история вопроса (позднее для этой цели возник специальный вид документа — экстракт). По срокам исполнения документы делились на три категории: «текущие», «чрезвычайные», «не терпящие времени», но срок исполнения даже «чрезвычайных» и «не терпящих времени» документов колебался от двух до шести недель, а в целом он не мог составлять «более шести месяцев со дня вступления дела»;

— отправление дел, т. е. регистрация исходящих документов в таких же общих и частных журналах на всех уровнях управления и экспедиционная обработка с записью в «рассыльных» журналах. Документы отправлялись в пакетах, которые получались за счет складывания листов самого документа в виде конверта, запечатывающегося сургучной печатью, на котором указывался адресат; только в середине XIX в. начали применяться конверты для отправки документов по почте и почтовые марки;

— ревизия дел, которая проводилась ежемесячно по исполненным и неисполненным документам по всем уровням управления — столы, отделения, департаменты. Ответственными за исполнительскую дисциплину в департаментах назначались директора департаментов. Сводные ежемесячные ведомости по исполнительской дисциплине департаментов представлялась министру, а в конце календарного года по всем департаментам и канцелярии министра составлялась общая ведомость;

— отчеты трех видов, составлявшиеся ежегодно:

«отчет в суммах» — финансовый отчет;

«отчет в делах» — отчет о деятельности и исполнительской дисциплине, сводный отчет министерства рассматривался Государственным советом; «отчет в видах и предположения по улучшению каждой части»

— план совершенствования работы, рационализации всей деятельности, в частности работы с документами, представлялся ежегодно на рассмотрение императора.

Появление новых средств изготовления и копирования документов и новых способов передачи информации (фотография, звукозапись, машинопись, телефонограммы, телеграммы, стенограммы, множительные аппараты, средства малой полиграфии).

Внедрялась классификация документов в процессе их регистрации (классификация И. И. Рихтера) на казенных железных дорогах. Этим же специалистом были предложены (1915) только две инстанции движения документов: регистрация — в центре, исполнение — в отделах, а также высказана мысль о необходимости совершенствования работы с документами на основе применения технических средств (пишущие, диктовальные, множительные и счетные машины и устройства). Рациональная организация делопроизводства и упрощение переписки, когда в качестве ответа адресанту возвращался полученный документ с резолюцией уполномоченного лица, были закреплены «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» (1911).