 |
Разновидности подзаконных нормативных правовых актов в литературе.
|
|
|
|
М.Н. Марченко называет следующие разновидности ПНПА:
- указы Президента РФ;
- постановления Правительства РФ;
- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
- нормативные правовые акты субъектов РФ;
- акты органов местного самоуправления;
- локальные нормативные акты <1>.
--------------------------------
<1> Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2007. С. 206 - 266.
Н.А. Любимову известны ПНПА Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Государственной Думы, Совета Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 20.
В.А. Толстик в иерархию ПНПА включает:
- нормативные указы Президента РФ;
- нормативные постановления ГД;
- нормативные акты ЦБ РФ;
- инструкции ЦИК РФ;
- нормативные постановления Правительства РФ;
- нормативные акты федеральных органов исполнительной власти <1>.
--------------------------------
<1> Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н. Новгород, 2002. С. 161.
В одном из новейших учебников по административному праву можно встретить перечень ПНПА:
1) федеральные ПНПА:
- нормативные указы Президента РФ;
- постановления Правительства РФ;
- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
- нормативные правовые акты иных федеральных административных органов, не входящих в систему исполнительной власти РФ (приказы Генеральной прокуратуры РФ, инструкции ЦИК РФ и Центрального банка РФ);
2) ПНПА субъектов РФ:
- нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ - высших должностных лиц субъектов РФ;
|
|
|
- нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
- нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ;
3) ПНПА органов и должностных лиц местного самоуправления:
- нормативные правовые акты глав муниципальных образований;
- нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления;
- нормативные правовые акты исполнительных органов местного самоуправления - глав местных администраций;
4) ПНПА иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования: нормативные правовые акты государственных и муниципальных учреждений, например правила внутреннего распорядка и режима <1>.
--------------------------------
<1> Административное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 "Юриспруденция" / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 47 - 49.
Т.Н. Москалькова и В.В. Черников в новейшем издании по нормотворчеству говорят о таких субъектах принятия ПНПА, как: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, конкретные государственные органы и учреждения (ими издаются локальные нормативные правовые акты) <1>.
--------------------------------
<1> Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: Научно-практическое пособие. М., 2011. С. 46.
В.А. Козбаненко к видам подзаконного нормативного правового регулирования относит:
- президентское (указы и распоряжения);
- правительственное (РФ, субъекты РФ);
- парламентское;
- судебное;
- ведомственное <1>.
--------------------------------
<1> Государственное управление: основы теории и организации: Учебник: В 2 т. / Под ред. В.А. Козбаненко. 2-е изд., с изм. и доп. М.: Статут, 2002. Т. 2. С. 86.
|
|
|
На приведенных примерах хорошо виден разброс мнений по вопросу о субъектах подзаконного нормотворчества, далеко не всегда основанный на информации справочных правовых систем.
Полагаем, что к административному (термин подчеркивает близость к сфере исполнительной власти) подзаконному нормотворчеству следует относить все разновидности подзаконного нормотворчества, за вычетом:
- подзаконного нормотворчества представительных органов (нормативные постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования);
- подзаконного нормотворчества органов судебной власти (вероятно, сюда стоит относить обладающие нормативностью акты Конституционного Суда РФ - правовые позиции, содержащиеся в его итоговых решениях, а также Регламент суда; акты Верховного Суда РФ - постановления Пленума Верховного Суда РФ, обзоры судебной практики Верховного Суда РФ; акты Высшего Арбитражного Суда РФ - постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ с февраля 2008 г., обзоры судебной практики от имени суда; акты конституционных (уставных) судов субъектов РФ - правовые позиции, содержащиеся в их итоговых решениях, а также их регламенты);
- подзаконного нормотворчества органов судейского сообщества (например, Кодекс судейской этики, утвержденный VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. <1>; Регламент Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, утвержденный V Всероссийским съездом судей 29 ноября 2000 г. <2> и применяемый в части, не противоречащей Федеральному закону от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ; Положение о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденное Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22 марта 2007 г. с изменениями и дополнениями <3>; Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденное Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 мая 2002 г. <4>).
--------------------------------
<1> Российская юстиция. 2005. N 1 - 2.
|
|
|
<2> Российская юстиция. 2001. N 4.
<3> Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2007. N 2.
<4> Российская юстиция. 2002. N 8.
§ 3. Соотношение подзаконных нормативных правовых актов
и локальных нормативных актов
Правовой режим локальных нормативных актов (ЛНА) юридических лиц, имеющих статус работодателя, как показывает анализ Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. с изменениями и дополнениями <1> (далее - ТК), включает следующие элементы:
--------------------------------
<1> РГ. 2001. 31 декабря; 2010. 31 декабря.
1. Правовая основа принятия (часть первая ст. 8 ТК). ЛНА должны соответствовать:
1) трудовому законодательству, включающему ТК РФ, иные федеральные законы, законы субъектов РФ, содержащие нормы трудового права;
2) иным нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права:
- указам Президента РФ;
- постановлениям Правительства РФ;
- нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
- нормативным правовым актам органов исполнительной власти субъектов РФ;
- нормативным правовым актам органов местного самоуправления;
3) коллективным договорам, соглашениям.
2. Субъект, уполномоченный на принятие (часть первая ст. 8 Трудового кодекса РФ). ЛНА принимаются работодателем. Работодатель (часть четвертая ст. 20 ТК РФ) - юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником; в случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.
Права и обязанности работодателя (часть шестая ст. 20 ТК РФ) в трудовых отношениях осуществляются: органами управления юридического лица (организации) или уполномоченными ими лицами в порядке, установленном:
- ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
- законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;
- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
- учредительными документами юридического лица (организации);
|
|
|
- локальными нормативными актами.
3. Компетенция по принятию (часть первая ст. 8 ТК РФ).
ЛНА принимаются работодателем в пределах его компетенции. Компетенция работодателя определяется в учредительных документах юридического лица, в случае с учреждениями она фиксируется в уставе учреждения.
4. Отношения, которые могут регулировать ЛНА (часть первая ст. 11 ТК РФ).
ЛНА регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения.
5. Действие по кругу лиц:
1) ЛНА обязательны для всех работодателей (часть третья ст. 11, часть вторая ст. 22 ТК РФ);
2) ЛНА действуют в отношении работников данного работодателя независимо от места выполнения ими работы (часть четвертая ст. 13 ТК РФ), в том числе в период испытания (часть третья ст. 70 ТК РФ).
6. Вступление в силу (часть седьмая ст. 12 ТК РФ).
ЛНА вступают в силу со дня их принятия работодателем либо со дня, указанного в конкретном акте, и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. В отношениях, возникших до введения в действие локального нормативного акта, указанный акт применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие.
7. Прекращение действия (часть восьмая ст. 12 ТК РФ).
ЛНА прекращают свое действие полностью либо отдельные их положения в связи с:
- истечением срока действия;
- отменой (признанием утратившими силу) данного локального нормативного акта либо отдельных его положений другим локальным нормативным актом;
- вступлением в силу закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, коллективного договора, соглашения (в случае когда указанные акты устанавливают более высокий уровень гарантий работникам по сравнению с установленным локальным нормативным актом).
8. Виды по взаимодействию с представительным органом работников (части вторая, третья ст. 8 ТК РФ):
1) акты, при принятии которых работодатель учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого органа) в случаях, предусмотренных ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, коллективным договором, соглашениями (порядок учета мнения - ст. 371, 372 ТК РФ);
2) акты, при принятии которых работодатель не учитывает мнение представительного органа работников;
3) акты, принимаемые по согласованию с представительным органом работников, если это предусмотрено коллективным договором, соглашением;
4) акты, принимаемые без согласования с представительным органом работников.
При этом проведение представительным органом работников консультаций с работодателем по вопросам принятия локальных нормативных актов - одна из основных форм участия работников в управлении организацией (часть первая ст. 53 ТК РФ).
|
|
|
9. Доведение до сведения работников (часть вторая ст. 22 ТК РФ).
Работодатель обязан знакомить работников под роспись с принимаемыми ЛНА, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью.
При приеме на работу (до подписания трудового договора) работодатель обязан ознакомить работника под роспись с правилами внутреннего трудового распорядка, иными локальными нормативными актами, непосредственно связанными с трудовой деятельностью работника (часть третья ст. 68 ТК РФ).
Следует особым образом подчеркнуть, что с точки зрения ТК РФ (применяемого согласно ст. 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. с изменениями и дополнениями <1> и ст. 11 ТК РФ к государственно-служебным отношениям в части, не урегулированной этим Законом) нормативные правовые акты конкретных государственных органов одновременно имеют характер ЛНА представителя нанимателя.
--------------------------------
<1> РГ. 2004. 31 июля; 2010. 31 декабря.
Конкретные государственные органы, исходя из ч. 6 ст. 71 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ о ГГС), выполняют задачи и функции органа по управлению государственной службой до образования данного органа (федерального или субъекта РФ).
ЛНА представителя нанимателя применительно к обязательности по кругу лиц подразделяются на обязательные для всех гражданских служащих (а также отдельных совокупностей гражданских служащих) и обязательные для конкретных гражданских служащих.
ЛНА представителя нанимателя первого типа одновременно являются нормативными правовыми актами государственного органа, затрагивающими права, свободы, обязанности человека и гражданина, и в силу ст. 15 Конституции РФ подлежат официальному опубликованию. В случае отсутствия факта официального опубликования в силу ст. 15 Конституции РФ эти акты не подлежат применению.
Например, на уровне Нижегородской области правовыми формами нормативных правовых актов государственных органов области о гражданской службе будут являться:
- приказы конкретных органов исполнительной власти Нижегородской области (следует иметь в виду, что установлено разделение этих органов на самостоятельно осуществляющие кадровое обеспечение и находящиеся на кадровом обслуживании аппарата Правительства Нижегородской области; только первая категория органов будет издавать для своих служащих приказы, а для второй категории, как и для себя, этим будет заниматься аппарат правительства области);
- постановления Законодательного Собрания Нижегородской области - для государственных гражданских служащих аппарата Законодательного собрания Нижегородской области;
- приказы Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области - для государственных гражданских служащих аппарата Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области;
- постановления избирательной комиссии Нижегородской области - для государственных гражданских служащих аппарата избирательной комиссии Нижегородской области;
- приказы председателя контрольно-счетной палаты Нижегородской области - для государственных гражданских служащих аппарата контрольно-счетной палаты Нижегородской области.
Показать соотношение ЛНА, совмещенных с ПНПА, можно на основе государственной гражданской службы: при составлении нижеследующего перечня ПНПА государственных органов - представителей нанимателей автором была учтена сложившаяся практика государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Минюсте России и нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области в государственно-правовом департаменте Нижегородской области.
Также было принято во внимание, что аналогичные нормативные акты должны быть приняты и официально опубликованы государственными органами, где осуществляется прохождение государственной гражданской службы.
| Предмет правового регулирования нормативного правового акта государственного органа | Основание издания нормативного правового акта государственного органа | Особенности издания нормативного правового акта государственного органа |
| об утверждении служебного распорядка конкретного органа (распространяется только на государственных гражданских служащих данного государственного органа) | ФЗ о ГГС: - п. 5 ч. 1 ст. 15; - ч. 6 ст. 26; - ч. 3 - 4 ст. 56 | ч. 4 ст. 56 ФЗ о ГГС - служебный распорядок государственного органа утверждается с учетом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа - т.е. при отсутствии действующего профсоюза служебный распорядок не имеет силы |
| об утверждении правил внутреннего трудового распорядка конкретного органа (распространяется только на работников данного органа - т.е. лиц, замещающих иные должности, кроме государственных должностей и должностей государственной гражданской службы) | ст. 189 - 190 ТК РФ | |
| о порядке предварительного уведомления представителя нанимателя о выполнении иной оплачиваемой работы государственными гражданскими служащими конкретного органа | ч. 2 ст. 14 ФЗ о ГГС | |
| об утверждении порядка представления информации, содержащей основания для проведения заседаний комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов | Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" <1> (далее - Указ о КСП) | |
| о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (положение о комиссии, состав комиссии, образцы документов комиссии) | ч. 6 ст. 19 ФЗ о ГГС Указ о КСП | |
| о порядке утверждения индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих конкретного органа | ст. 60, 62, 63 ФЗ о ГГС Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 года N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" с изменениями и дополнениями <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 362 "Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации" <3> | |
| об утверждении положения о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы, и государственными гражданскими служащими | п. 7 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Нижегородской области, и государственными гражданскими служащими Нижегородской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Губернатора Нижегородской области от 28 августа 2009 года N 52 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Нижегородской области, и государственными гражданскими служащими Нижегородской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" <4> (далее - Указ N 52) | |
| об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей | п. 3 Указа N 52 | |
| об утверждении (общих) квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей гражданскими служащими | ч. 6 ст. 12 ФЗ о ГГС | |
| о конкурсной комиссии (положение о комиссии, состав комиссии, образцы документов комиссии) | ч. 7 ст. 22 ФЗ о ГГС | |
| об аттестационной комиссии (положение о комиссии, состав комиссии, образцы документов комиссии) | ч. 9 ст. 48 ФЗ о ГГС | |
| о комиссии по служебным спорам (положение о комиссии, состав комиссии, образцы документов комиссии) | ст. 70 ФЗ о ГГС | ч. 3 ст. 70 ФЗ о ГГС - комиссия государственного органа по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя - т.е. при отсутствии действующего профсоюза данная комиссия не уполномочена осуществлять деятельность |
| об утверждении положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими конкретного органа | п. 13 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" <5> | при проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает знания, навыки и умения (профессиональный уровень) гражданских служащих в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы. Таким образом, конкретный перечень экзаменационных процедур (в том числе дача ответа на вопросы экзаменационного билета - тогда надо утвердить перечень вопросов к экзамену и нормативные ответы на эти вопросы) должен быть определен нормативным актом представителя нанимателя |
| об утверждении примерных должностных регламентов государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы в конкретном органе | ч. 5 ст. 47 ФЗ о ГГС | |
| о специфических показателях эффективности и результативности деятельности конкретного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений в конкретном органе | ч. 17 ст. 50 ФЗ о ГГС | |
| о правилах публичных выступлений государственных гражданских служащих | п. 14 ч. 1 ст. 18 ФЗ о ГГС | |
| о правилах предоставления служебной информации государственным гражданским служащим | п. 14 ч. 1 ст. 18 ФЗ о ГГС | |
| о порядке обучения и проверки знаний и навыков государственных гражданских служащих в области охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда) | п. 2 ч. 1 ст. 32 ФЗ о ГГС | |
| о порядке проведения служебных проверок в государственном органе | ст. 58 - 59 ФЗ о ГГС | |
| об утверждении порядка выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной гражданской службы | ч. 7 ст. 50 ФЗ о ГГС | |
| об утверждении положения о порядке выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих | ч. 8 ст. 50 ФЗ о ГГС | |
| "Кадровые" административные регламенты органов исполнительной области, не находящихся на кадровом обслуживании в управлении государственной гражданской и муниципальной службы аппарата Правительства Нижегородской области. Основание: п. 3.10 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в Нижегородской области, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 22 ноября 2007 года N 430 с изменениями и дополнениями "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в Нижегородской области" <6>. Особенности: ст. 44 ФЗ о ГГС на самом деле служит основанием для принятия (издания) соответствующих нормативных правовых актов каждым конкретным государственным органом в отношении своих гражданских служащих | ||
| об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции "Организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и включение в кадровый резерв" | п. 9 ч. 1 ст. 44 ФЗ о ГГС абзац второй п. 19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" <7> | абзац второй п. 19 Положения: при проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты. Таким образом, нормативным актом представителя нанимателя должны быть утверждены: - полный перечень конкурсных процедур; - образец анкеты; - тематика (закрытым списком), источники информации и методика проведения групповых дискуссий; - тематика (закрытым списком), методические требования (оформление) и сроки сдачи рефератов; - тематика, источники информации и методика написания тестов; - по аналогии то же самое в отношении еще одной процедуры, указанной в нормативном акте |
| об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции "Ведение трудовых книжек лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Нижегородской области, и лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Нижегородской области, а также руководителей государственных учреждений, подведомственных конкретному органу" | п. 4 ч. 1 ст. 44 ФЗ о ГГС | |
| об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции "Ведение личных дел лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, и лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, а также руководителей государственных учреждений, подведомственных конкретному органу" | п. 5 ч. 1 ст. 44 ФЗ о ГГС Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609 с изменениями "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" <8> | |
| об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции "Ведение реестра государственных гражданских служащих конкретного органа" | п. 6 ч. 1 ст. 44 ФЗ о ГГС | |
| об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции "Подготовка проектов правовых актов конкретного органа, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность государственной гражданской службы, освобождением от замещаемой должности государственной гражданской службы, увольнением государственного гражданского служащего с государственной гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет" | п. 3 ч. 1 ст. 44 ФЗ о ГГС | |
| об утверждении административного регламента по исполнению государственной функции "Формирование и ведение кадрового резерва" | п. 12 ч. 1 ст. 44 ФЗ о ГГС |
--------------------------------
<1> РГ. 2010. 7 июля.
<2> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 203; 2009. N 49 (ч. 2). Ст. 5922.
<3> СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2194.
<4> Нижегородская правда. 2009. 26, 29 сентября.
<5> РГ. 2005. 3, 15 февраля.
<6> НН. 2007. 1 декабря.
<7> РГ. 2005. 3 февраля; 2011. 26 января.
<8> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2242; 2008. N 43. Ст. 4921.
§ 4. Элементы правового режима подзаконных нормативных
правовых актов
Элементами комплексного правового режима подзаконных нормативных правовых актов, как можно понять из анализа литературы по нормотворчеству и действующего законодательства, следует признавать (именно эти элементы правового режима должны быть одинаково известны применительно к КАЖДОЙ разновидности подобных актов):
1) нормативные акты, устанавливающие правовой режим (статутные нормативные акты), - полагаем, что в развитие общего федерального закона о нормативных актах потребуется в обязательном порядке принять законы об отдельных разновидностях нормативных актов;
2) основания издания (принятия) - на основе и во исполнение каких источников права следует издавать данную разновидность нормативных актов - должны устанавливаться централизованным, единым, закрытым списком;
3) возможность делегирования полномочий по изданию (принятию);
4) возможность совместного издания (принятия);
5) степень обязательности для исполнения - по территории, по субъектам исполнения;
6) степень непротиворечивости иным источникам права;
7) структуру и иные правила юридической техники (единых официальных правил юридической техники в России нет);
8) подготовку проекта, в том числе какие источники информации подлежат учету (изучению) при подготовке (с фиксацией каждого источника информации в ходе подготовки проекта);
9) экспертизу проекта акта и самого акта, в том числе:
- научную экспертизу;
- правовую (юридическую) экспертизу;
- лингвистическую экспертизу (на соответствие законодательству о государственном языке Российской Федерации);
- экономическую экспертизу;
- антикоррупционную (подвид криминогенной, криминологической экспертизы) экспертизу - единственный элемент правового режима, удостоившийся специального федерального закона (ФЗ об антикоррупционной экспертизе) и целой россыпи иных нормативных актов, направленных на его реализацию <1>;
--------------------------------
<1> См. подробнее: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта // http:// csr.ru/ materials-governance/ Pamiatka.html; Стенограмма Круглого стола Комитета Государственной Думы по безопасности на тему "Методики проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов", 8 февраля 2007 года // http:// grishankov.ru/ DOKUMENT/ stenogramm.doc; Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. Рабочая тетрадь участника круглого стола // http:// grishankov.ru/ DOKUMENT/ metodic.doc; Рабочая программа развития антикоррупционной экспертизы законодательных и иных правовых актов // www.adm.yar.ru/ a_center/ admref/ metodic/ korrupcia/ 06.doc; Головщинский К.И. Коррупциогенность правовых норм / Под ред. Г.А. Сатарова и М.А. Краснова. М., 2001 (www.indem.ru/ corrupt/ golovsh/ index.htm); Южаков В.Н. Опыт антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов // www.gov.karelia.ru/ Leader/ Reform/ exp.html; Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2; Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5; Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5; Малякин Е. Механизм коррупции в законах // www.corruptionet.ru/?id=648 (часть 1), www.corruptionet.ru/?id=649 (часть 2) и др.
- общественную (гражданскую) экспертизу (граничит с публичным - всенародным, общественным или профессиональным - обсуждением) <1>;
--------------------------------
<1> См. подробнее: проект Федерального закона "Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // http://www.hrcspb.ru/ page/ page63.html; Редюхин В.И. Что такое общественно-гражданская экспертиза и оценка рисков (ОГЭОР) (проект презентации) // http://soctech.h10.ru/ogeor.htm; Соколов Н.Я. Предварительное обсуждение трудящимися проектов нормативных актов в советском государстве // Правоведение. 1968. N 4. С. 7 - 16; Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. N 9; Общественные слушания "Общественная экспертиза: опыт региональных общественных палат". 25 июня 2009 года / Общественная палата Российской Федерации. Межкомиссионная рабочая группа по организации экспертной деятельности. М., 2009; Материалы пленарного заседания "Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации" 26 марта 2009 года / Общественная палата Российской Федерации. Межкомиссионная рабочая группа по организации экспертной деятельности. М., 2009.
10) согласование, визирование проекта;
11) утверждение, подписание;
12) государственную регистрацию;
13) опубликование - по степени обязательности (обязательное, необязательное), по степени официальности публикации (официальное, неофициальное), по способу опубликования (печатное, электронное);
14) вступление в силу, введение в действие;
15) обжалование;
16) опротестование;
17) официальное толкование (инициатор, субъекты, порядок и т.п.) <1>;
--------------------------------
<1> Смирнов А.В., Манукян А.Г. Толкование норм права: Учебно-практ. пособие. М., 2008; Вопленко И.И. Официальное толкование норм права. М., 1976; Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М., 1979; Спасов Б.П. Закон и его толкование. М., 1986; Пиголкин А.С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998; Петрушев В.А. Проблемы официального нормативного толкования права в Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2000. N 2 (октябрь - декабрь).
18) действие во времени, в том числе:
- приостановление действия;
- утрату юридической силы;
- признание недействующим;
- обратную силу;
19) действие в пространстве;
20) действие по кругу лиц;
21) внесение изменений и/или дополнений;
22) планирование подготовки;
23) мониторинг применения <1>;
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография "Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие" (отв. ред. Ю.А. Тихомиров) включена в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2011.
<1> См., например: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М., 2009; Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010.
24) систематизацию, в том числе инкорпорацию, кодификацию, консолидацию, учет.
Хотелось бы обратить внимание читателя еще на одно обстоятельство, напрямую связанное с потребностью в последовательном формировании правового режима КАЖДОЙ разновидности подзаконных правовых актов, - это общеправовой принцип определенности.
Данный принцип сформулирован в правовых позициях Конституционного Суда РФ, содержащихся в следующих его решениях:
- Постановление от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой <1>;
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации (далее - ВКС РФ). 1995. N 2, 3.
- Постановление от 15 июня 1998 г. N 18-П по делу о проверке конституционности положений ст. 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3003.
- Постановление от 15 июля 1999 г. N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и Законов РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3988.
- Определение от 18 января 2001 г. N 6-О по запросу Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского
|
|
|
