 |
Официальная оценка Президентом РФ юридической силы своих посланий.
|
|
|
|
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)" от 24 февраля 1994 г. <1> заявлено: "...Конституция создала благоприятную основу для взаимодействия всех ветвей власти, прежде всего Президента и парламента. Однако Конституция определяет лишь юридические условия совместной работы Президента и Федерального Собрания. Необходим также благожелательный психологический климат взаимоотношений. Это и есть политическая культура. Ежегодные президентские послания - один из ее элементов. Послание - не директива, но и не набор благих пожеланий. Президент обладает достаточными конституционными возможностями воздействия на положение дел. Парламент, уважая полномочия Президента, не будет воздвигать искусственные барьеры на пути реализации основных направлений внутренней и внешней политики. Именно такого согласия ожидает народ от власти. Именно от этого, в первую очередь, зависят укрепление нашего государства и гражданский мир в стране".
--------------------------------
<1> РГ. 1994. 25 февраля.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О действенности государственной власти в России" от 16 февраля 1995 г. <1>: "...Послание 1994 года было первым вытекающим из новой Конституции документом стратегического характера...".
--------------------------------
<1> РГ. 1995. 17 февраля.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Россия, за которую мы в ответе" от 23 февраля 1996 г. <1>: "...Пока не соблюдаются определенные предыдущими посланиями законодательные приоритеты, не упорядочен законотворческий процесс, медленно заполняются важнейшие правовые пробелы, нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством...".
|
|
|
--------------------------------
<1> РГ. 1996. 27 февраля.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" от 6 марта 1997 г. <1>: "...На Президента страны Конституцией возложена ответственность за определение основных направлений внутренней и внешней политики России. Эти направления формулируются, в первую очередь, в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию. Поэтому они являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти.
--------------------------------
<1> РГ. 1997. 7 марта.
За реализацию выдвинутых задач должностные лица всех органов и уровней исполнительной власти будут нести персональную ответственность.
Не удовлетворен степенью и качеством реализации предыдущих посланий. Поэтому начиная с 1997 года вводятся в практику меры, призванные обеспечить выполнение задач, поставленных в послании.
1. Будет издан указ, регламентирующий осуществление предусмотренных в послании основных мер.
2. Правительство Российской Федерации обязано регулярно (один раз в три месяца) представлять Президенту Российской Федерации отчеты о выполнении послания на текущий год. В этих отчетах должны содержаться конкретные данные о том, что удалось и что не удалось сделать по направлениям, обозначенным в послании.
3. Подготовка проекта федерального бюджета на очередной год будет проходить под контролем Президента. Задача - обеспечить соответствие проекта бюджета социально-политическим приоритетам, определяемым главой государства.
|
|
|
4. Администрации Президента Российской Федерации поручается анализировать действия региональных властей по выполнению задач, поставленных в послании.
5. Намерен сам информировать граждан России о ходе выполнения послания.
Такой подход должен стать правилом для всех органов власти. Граждане России имеют право знать все о планах власти и о том, как эти планы осуществляются. Общественный контроль - самый надежный. Поэтому открытость нашей политики - средство повышения ее эффективности".
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" от 30 марта 1999 г. <1>: "...По реакции Федерального Собрания и общества на предыдущие послания Президента можно судить о том, что в целом они всегда поддерживались. Однако реализация заложенных в них идей шла не всегда гладко. Неточно выбирались приоритеты. Отсутствовала координация деятельности ветвей власти. Слабым был спрос с ответственных должностных лиц. Завершившийся год показал, что продолжать подобную практику губительно...".
--------------------------------
<1> РГ. 1999. 31 марта.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. <1>: "...В заключение еще раз отмечу, что сегодняшнее и предыдущие послания дают основу внутренней и внешней политике на ближайшие десятилетия. Они направлены на долгосрочную перспективу и не носят сиюминутного характера...".
--------------------------------
<1> РГ. 2006. 11 мая.
Официальная оценка посланий Президента РФ в его указах.
Указами Президента РФ о статусе Администрации Президента РФ (ее подразделений) предусмотрено, что Администрация должна воспринимать послания Президента РФ в качестве: 1) разновидности документов, подписанных Президентом РФ; 2) разновидности решений Президента РФ; 3) разновидности программных документов Президента РФ.
Официальная оценка посланий Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Совет Федерации в преамбуле вышеупомянутого Постановления от 25 мая 2005 г. N 161-СФ указал, что рассматривает послание как основополагающий конституционный акт, определяющий единую долговременную программу действий органов власти.
|
|
|
Таким образом, юридическая сила посланий Президента РФ состоит в следующем:
1. Послания - один из элементов политической культуры взаимоотношений между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ.
2. Парламент РФ, уважая полномочия Президента РФ, не будет воздвигать искусственные барьеры на пути реализации основных направлений внутренней и внешней политики.
3. Послание - это вытекающий из Конституции РФ документ стратегического характера.
4. При несоблюдении определенных посланиями законодательных приоритетов возможно нормотворчество с помощью указов Президента РФ по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством.
5. Послания - это документы, обязательные для исполнительной власти и задающие ориентиры для деятельности иных ветвей власти. За реализацию выдвинутых в послании задач должностные лица всех органов и уровней исполнительной власти несут персональную ответственность.
6. Президент РФ вправе издавать указы, регламентирующие осуществление предусмотренных в послании мер.
7. Правительство РФ обязано регулярно представлять Президенту РФ отчеты о выполнении послания.
8. Администрация Президента РФ должна анализировать действия органов государственной власти субъектов РФ ("региональных властей" - по терминологии посланий) по выполнению задач, поставленных в послании.
9. Президент РФ вправе сам информировать граждан РФ о ходе выполнения послания.
10. Послания дают основу внутренней и внешней политике РФ на ближайшие десятилетия. Они направлены на долгосрочную перспективу.
§ 2. Правительство Российской Федерации
Перечень статутных нормативных актов:
- ст. 115 Конституции РФ;
- ст. 2, 23, 33, часть первая ст. 47 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями "О Правительстве Российской Федерации" <1>;
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2011. N 1. Ст. 1.
- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнениями "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";
- Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 с изменениями и дополнениями "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; 2011. N 9. Ст. 1251.
- Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации (точные реквизиты неизвестны - есть упоминания об инструкции, утвержденной Приказом Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации от 26 октября 2004 г. N 1233; доступ к тексту отсутствует, сведения об опубликовании отсутствуют).
Формы актов.
Правительство РФ издает (принимает) акты двух типов:
1) акты, имеющие правовой характер, - постановления и распоряжения - издаются согласно ст. 115 Конституции РФ, разграничиваются частью второй ст. 23 ФКЗ (акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений);
2) акты, не имеющие правового характера, - принимаются в форме обращений, заявлений и иных актов (часть десятая ст. 23 ФКЗ).
Степень обязательности.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, часть четвертая ст. 23 ФКЗ).
Основания издания актов.
Ч. 1 ст. 115 Конституции РФ говорит о том, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по части первой ст. 23 ФКЗ - федеральных конституционных законов, федеральных законов), нормативных указов Президента Российской Федерации.
Согласно части третьей этой же статьи постановления и распоряжения не должны во избежание их отмены Президентом РФ противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам (по ст. 33 ФКЗ - федеральным конституционным законам, федеральным законам) и указам Президента Российской Федерации).
Полагаем, что итог толкования ст. 115 Конституции РФ сводится к следующему: основаниями издания постановлений и распоряжений Правительства РФ являются Конституция РФ, законы федерального уровня (законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы), указы Президента РФ.
|
|
|
Ст. 2 ФКЗ в правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации включает: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.
Однако абзац первый п. 3 Регламента установлена норма, дополняющая нормы Конституции РФ и ФКЗ: Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации и поручений Президента Российской Федерации Правительству.
Опубликование.
Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно (часть седьмая ст. 23 ФКЗ).
Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации (часть шестая ст. 23 ФКЗ) - в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" (п. 2 Указа Президента РФ). Однако тем же пунктом Указа установлены правила, не предусмотренные Законом: официальными являются также тексты актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Акты Правительства Российской Федерации, с учетом п. 3 Указа, могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Вступление в силу.
Согласно части восьмой ст. 23 ФКЗ постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.
Положения п. 6 (акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования) и п. 7 Указа Президента РФ (в актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу) не подлежат применению ввиду несоответствия ст. 23 ФКЗ.
Норма о том, что акты Правительства вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом (абзац второй п. 3 Регламента), остается благим пожеланием законодателю.
Процедурные аспекты.
Процедурные аспекты (подготовка проектов актов, согласование проектов актов, внутренняя экспертиза проектов и т.д.) регулируются Регламентом и разработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, утвержденной заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства РФ (в данной Инструкции, очевидно, решены, наряду с прочими, юридико-технические вопросы, в том числе структуризации текста актов Правительства).
§ 3. Федеральные органы исполнительной власти
Перечень статутных нормативных актов:
- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнениями "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; 2011. N 9. Ст. 1251.
- Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. N 88 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (зарегистрирован в Минюсте России 14.05.2007 N 9449) <1>;
--------------------------------
<1> РГ. 2007. 24 мая; 2009. 5 июня.
- п. 5.1 - 5.6, 13.1 - 13.7 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 с изменениями и дополнениями "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233; 2011. N 15. Ст. 2131.
- распоряжение Правительства РФ от 11 октября 1994 г. N 1622-р "О порядке приведения нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <1> (п. 2 установлено правило, которое практически никогда не выполняется, - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти приводятся в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 30 дней после вступления их в силу, если в законе или ином правовом акте не указан конкретный срок завершения этой работы);
--------------------------------
<1> РГ. 1994. 18 октября.
- регламенты (внутренней организации) конкретных федеральных органов исполнительной власти;
- инструкции по делопроизводству в (центральном аппарате) конкретных федеральных органах исполнительной власти (издаются во исполнение ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ с изменениями и дополнениями "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1>; Постановления Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти" <2>; п. 2.38 - 2.40 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных Приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. N 76 и признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации <3>) - содержат правила подготовки проектов, их согласования и иные процедурные положения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3448; 2011. N 15. Ст. 2038.
<2> РГ. 2009. 24 июня.
<3> Официально не опубликованы.
|
|
|
