 |
Возможность совместного издания актов.
|
|
|
|
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими (п. 3 Правил, абзац первый п. 4 Разъяснений).
Из абзаца второго п. 4 и подп. "б" п. 11 Разъяснений вытекает положение, не предусмотренное Правилами: нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций). Под последними Разъяснения понимают исключительно иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации). Между тем в практике регистрации есть примеры актов, изданных совместно с иными организациями не из данного списка:
- Российская академия наук (РАН) - например, Приказ Минобрнауки России N 145, Минздравсоцразвития России - N 353, РАН - N 34 от 23 мая 2007 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение должностей научных работников организаций, подведомственных Российской академии наук" (зарегистрирован в Минюсте РФ 02.07.2007 N 9741) <1>;
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 29.
- РОСТО (ДОСААФ) - Приказ Министра обороны РФ N 18, МВД России - N 27, МЧС России - N 15, ФСБ России - N 14, ФТС России - N 71, РОСТО (ДОСААФ) - N 9 от 20 января 2010 г. "Об утверждении Порядка взаимодействия органов безопасности полетов государственной авиации в Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте РФ 16.02.2010 N 16428) <1>;
|
|
|
--------------------------------
<1> РГ. 2010. 5 марта (без приложения N 2 к Порядку).
- Российская академия медицинских наук - Приказ Минздравсоцразвития России N 357, РАМН - N 40 от 25 мая 2007 г. с изменениями "Об утверждении Перечня органов и (или) тканей человека - объектов трансплантации, Перечня учреждений здравоохранения, осуществляющих трансплантацию органов и (или) тканей человека, и Перечня учреждений здравоохранения, осуществляющих забор и заготовку органов и (или) тканей человека" (зарегистрирован в Минюсте РФ 19.06.2007 N 9672) <1> - следует отметить, что это один из редких случаев, когда на уровне федерального закона (ч. 3 ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан) закреплена обязанность федерального органа исполнительной власти утвердить перечень учреждений здравоохранения, осуществляющих забор и заготовку органов и (или) тканей человека, перечень учреждений здравоохранения, осуществляющих трансплантацию органов и (или) тканей человека, а также правила осуществления деятельности указанных учреждений совместно с РАМН.
--------------------------------
<1> РГ. 2007. 26 июня; 2011. 4 июля.
Фактически Минюст России необоснованно наделил нормотворческими полномочиями неопределенный круг организаций, которые, как видно из практики, являются по отношению к федеральному органу исполнительной власти подконтрольными (поднадзорными) - нормативный акт, в свою очередь, может приниматься только однопорядковыми субъектами, но никак не субъектом власти вместе с субъектом подчинения.
Процедурные аспекты.
Обратим внимание читателей на некоторые чрезвычайно важные вопросы осуществления процедур с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
|
|
|
1. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились (абзац первый п. 5 Правил, абзац четвертый п. 3.1 Разъяснений). Однако данная норма превратится из благого пожелания в реальное правило только в том случае, если будет установлен абсолютный учет всех источников информации, изученных при подготовке проекта акта.
2. При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза (абзац второй п. 5 Правил), единые правила которой до сих пор отсутствуют (п. 9 уточняет, что экспертиза сводится к проверке на соответствие законодательству РФ, не раскрывая механизм проверки).
3. Государственной регистрации среди иных, по мнению Минюста России (п. 12 Разъяснений), подлежат нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции. Какие именно функции относятся к их числу, как отличить функции по степени важности, как вычленить из общей массы функций отдельные - нигде не пояснено до сих пор. Аналогичным образом выглядят иные критерии отнесения актов к подлежащим государственной регистрации - неясно и туманно. Имеется масса примеров, когда акты, которые подходили под критерии, в одном случае признавались Минюстом России не нуждающимися в регистрации, в другом - регистрировались, в третьем - получали отказ в регистрации.
4. Государственной регистрации из актов, ей подлежащих, по многочисленным мнениям экспертов, подвергается самая незначительная часть, порядка двух-пяти процентов. Согласно подп. 11 п. 8 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 с изменениями и дополнениями <1>, Министерство юстиции Российской Федерации в целях реализации своих полномочий имеет право направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации. Однако даже поверхностный анализ справочных правовых систем показывает, что в стране действует множество ведомственных нормативных актов, не прошедших через Минюст России и никаким образом не опубликованных. При этом п. 2 Постановления Правительства РФ об утверждении Правил декларирует персональную ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение Правил.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; 2011. N 21. Ст. 2930.
§ 4. Центральный банк Российской Федерации
Перечень статутных нормативных актов:
- ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ с изменениями и дополнениями "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 2011. N 7. Ст. 907.
- Приказ Банка России от 15 сентября 1997 г. N 02-395 с изменениями и дополнениями "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (официально не опубликовано; согласно ч. 2 ст. 7 Федерального закона правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно);
- распоряжение Банка России от 19 августа 1997 г. N Р-253 "О порядке предоставления и публикации информации в "Вестнике Банка России" (официально не опубликовано);
- Положение о порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России, утвержденное Банком России 18 июля 2000 г. N 115-П <1>;
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2000. N 41.
|
|
|
- Инструкция по делопроизводству в центральном аппарате Банка России от 23 декабря 1997 г. N 68-И, утвержденная Советом директоров Банка России (протокол от 19.12.1997 N 47), с изменениями и дополнениями <1>.
--------------------------------
<1> Официально не опубликована.
Формы актов.
Согласно п. 1.2 Положения о порядке подготовки нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и настоящим Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.
Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России и подлежит принятию в соответствии с настоящим Положением и иными нормативными актами Банка России, регулирующими порядок подготовки и введения в действие нормативных актов Банка России.
Не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России:
- распорядительные акты;
- акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России;
- акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования;
- иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России.
Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты (часть первая ст. 7 Федерального закона). На практике можно встретить и явно имеющие нормативно-правовое содержание письма и указания оперативного характера, не предусмотренные законом.
Разграничение форм актов проведено в п. 1.5.1 - 1.5.3 Положения о порядке подготовки следующим образом:
- нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенных к компетенции Банка России;
- нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об изменении и дополнении действующего нормативного акта Банка России, если содержат положения об изменении отдельных положений действующего нормативного акта Банка России и (или) о дополнении нормативного акта Банка России;
- нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об отмене действующего нормативного акта Банка России, если ими отменяется действующий нормативный акт Банка России в целом;
|
|
|
- нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России;
- нормативные акты Банка России принимаются в виде инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).
Особенностью ЦБР является возможность оформления решений совета директоров нормативного характера в качестве нормативных актов Банка России на основании поручения совета директоров, с указанием на дату принятия решения советом директоров и номер протокола заседания совета директоров (п. 3.1 - 3.6 Положения о порядке подготовки).
|
|
|
