 |
Этапы европейской интеграции
|
|
|
|
Европейская интеграция была неотъемлемой составной частью центростремительных процессов, которые почти одновременно и независимо друг от друга начались в различных областях жизни Западной Европы после окончания Второй мировой войны. Эти процессы развивались, с одной стороны, на уровне общества, с другой - на уровне правительств.
Существует множество классификаций этапов интеграции в Европе. Чаще основополагающими признаками являются рост численности стран в интеграционном процессе, хронология подписания правовых документов, переход от одной формы интеграции к другой и т.д. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки. При раскрытии истории развития европейской интеграции хотелось бы отметить, что зарождение данного процесса имеет глубокие корни.
Уже после первой мировой войны европейская идея присутствовала в политических дискуссиях, но не привела к конкретным шагам. Затем, после разрушений, которые принесла вторая мировая война, европейские лидеры пришли к убеждению, что сотрудничество и общие усилия являются лучшим способом обеспечения мира, стабильности и процветания в Европе. Идейным манифестом объединения по праву считают речь Уинстона Черчилля в Цюрихском университете 19 сентября 1946 г. Помимо эмоционального призыва к единству Европы в ней содержались две идеи, которые в последующем действительно легли в основу интеграционного процесса: 1) восстановление "европейской семьи" в рамках своего рода Соединенных Штатов Европы - структуры, обеспечивающей мир, безопасность и свободу; 2) примирение и партнерство между Германией и Францией. 9 мая 1950 года в своей речи Роберт Шуман, Министр иностранных дел Франции, предложил объединить угольную и сталелитейную промышленность Франции и Федеративной Республики Германии.
|
|
|
Главными вехами реальной истории западноевропейской интеграции стали основополагающие договоры, их обновленные редакции и ряд последовательных расширений интеграционной группировки, изменявших не только ее состав, но и характер деятельности. Важным, хотя и менее заметным, фактором развития интеграции был ряд принципиальных решений Суда ЕС. В промежутках между этими четко определенными этапами шло накопление объективных предпосылок дальнейшего развития интеграции, горячие дебаты и ожесточенные дипломатические баталии относительно дальнейших практических шагов.
Первой вехой в развитии реальной интеграции был Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), или Парижский договор, подписанный 18 апреля 1951 г. представителями шести западноевропейских стран - Франции, Западной Германии, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Он был ратифицирован национальными парламентами и вступил в силу 25 июля 1952 г.
Особенностью договора был контраст между техническим характером предмета совместного регулирования и политическим инструментарием, избранным для этой цели. Сам договор посвящен преимущественно чисто практическим вопросам - финансам, инвестициям, производству, ценам, внутриотраслевым соглашениям и концентрации, вмешательству в условия конкуренции, заработной плате и мобильности рабочей силы, транспорту, торговой политике. Обычно этими вопросами занимаются менеджеры или отдельные государственные органы. В противоположность этому в Парижском договоре было установлено, что для решения управленческих вопросов создается сложная политическая система, состоящая из нескольких интеграционных институтов - Высшего руководящего органа, Общей ассамблеи, Специального совета министров (или просто Совета) и Суда.
|
|
|
Создание ЕОУС оказалось весьма своевременным не только с политической, но и с чисто практической, экономической точки зрения. Наднациональные полномочия Высшего руководящего органа оказались действенным средством относительно безболезненной реструктуризации угольной и металлургической отраслей промышленности, находившихся в состоянии глубокого кризиса. Это обеспечило идее интеграции растущую поддержку общественности. Успех Договора воодушевил эти шесть стран расширить процесс на другие сферы. С учетом этих настроений руководители стран "шестерки" решили двигаться дальше и расширить круг экономической интеграции на базе оправдавшего себя интеграционного начала.
Вместе с тем содержавшиеся в Парижском договоре прямая ссылка на конечную цель интеграции (создание федерации) и "жесткая" трактовка принципа наднациональности, которая воплотилась в статусе Высшего руководящего органа, были, как показал опыт, слишком прямолинейными. Усилению оппозиции откровенному федерализму способствовал и провал проектов оборонительного и политического сообществ. Это обстоятельство было учтено на новом этапе интеграции.
В 1957 году Римский Договор установил Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии. Они, соответственно, были нацелены на создание таможенного союза и ломку внутренних торговых барьеров внутри Сообщества, а также развитие ядерной энергии в мирных целях. 25 марта 1957 г. в Риме представителями "шестерки" были подписаны Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), получившие название Римских договоров. В этих договорах воплотилась современная правовая и институциональная основа европейской интеграции, которая будет подробно рассмотрена в последующих главах.
Договор об учреждении ЕЭС содержал логически последовательную, эшелонированную по времени программу экономической интеграции. В нем были сформулированы согласованные цели, принципы и средства интеграционного строительства, которые отражали господствовавшие в то время постулаты кейнсианства.
|
|
|
Цели экономической интеграции включали:
· гармоничное развитие всех видов экономической деятельности;
· непрерывный и сбалансированный рост;
· обеспечение стабильности;
· ускоренное повышение уровня жизни.
Как видно из этого перечня, архитекторы Римского договора стремились в первую очередь к ускорению экономического роста и повышению благосостояния населения. Такие важные ограничители роста, как инфляция и загрязнение окружающей среды, были явно вне круга их приоритетов. Поскольку в состав "шестерки" входили страны с более или менее одинаковыми общественными условиями, в числе целей интеграции не фигурировало и сближение уровней социально-экономического развития государств-членов. "Гармоничность" и "сбалансированность" экономического роста имели в основном макроэкономическую направленность.
Для достижения установленных Римским договором целей были избраны два основных средства - создание общего рынка и сближение экономической политики государств - членов ЕС. Из-за отсутствия опыта эти средства были определены в самых общих чертах.
Первым шагом на пути создания общего рынка должен был стать таможенный союз шести стран. Для осуществления этой задачи государствам-членам предстояло постепенно отменить таможенные пошлины и количественные ограничения во взаимной торговле, установить общий внешний таможенный тариф, начать проводить общую торговую политику и передать полномочия по ее осуществлению Сообществу.
Далее государства-члены должны были сделать следующий шаг вперед - сделать открытые друг для друга внутренние рынки однородными. Для этого требовалось в первую очередь установить одни и те же правила для всех экономических операторов. На этой основе можно было реализовать конечную цель Римского договора - обеспечить "четыре свободы" (свободу движения товаров, физических лиц, услуг и капиталов).
Римский договор был призван также содействовать решению одной из наиболее острых социальных проблем - проблемы сельского хозяйства. Государства-члены договорились об интеграции аграрных рынков и проведении общей сельскохозяйственной политики.
|
|
|
Для осуществления мероприятий, предусмотренных Римским договором, был установлен переходный период продолжительностью 10-12 лет.
1 января 1958 г. Римские договоры вступили в силу. Первым председателем Комиссии ЕЭС был назначен Вальтер Хальштейн, а председателем Европейского парламента стал Робер Шуман. 1 января 1959 г. начался постепенный переход к таможенному союзу.
Уже первые годы существования ЕЭС вновь продемонстрировали, что успех (или неудача) интеграционных мероприятий напрямую зависит от наличия (или отсутствия) необходимых объективных предпосылок. В тех областях, где такие предпосылки существовали (сельское хозяйство, общая торговая политика), был достигнут значительный прогресс.
3-11 июля 1958 г. на конференции в Стрезе (Италия) был утвержден механизм общей сельскохозяйственной политики. К 1962 г. его действие распространилось на половину, а к 1970 г. - на 87% всех сельскохозяйственных рынков. С опережением графика шел процесс ликвидации таможенных барьеров и отмены количественных ограничений. Внутрирегиональная торговля и производственная кооперация стали расти быстрыми темпами, далеко опережающими рост внешнеэкономических связей с другими регионами. 20 сентября 1960 г. вступил в силу регламент о деятельности Европейского социального фонда (ЕСФ). Вместе с тем государства-члены оказались совершенно не готовы к осуществлению других мер, предусмотренных планом введения "четырех свобод".
Новые реальности заставили семь западноевропейских стран, не вошедших в состав ЕЭС, - Австрию, Великобританию, Данию, Норвегию, Португалию, Швейцарию и Швецию - подумать о защите своих торговых интересов. 20-21 июля 1958 г., после отказа ЕЭС создать зону свободной торговли в составе всех стран Западной Европы, в Стокгольме (Швеция) была подписана Конвенция о создании Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). Конвенция вступила в силу 3 мая 1960 г.
Следующей крупной вехой в развитии европейской интеграции стал так называемый "Договор о слиянии" (Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ). Он был подписан 8 апреля 1965 г. и вступил в силу 1 июля 1967 г. В 1967 году произошло слияние исполнительных органов трех Сообществ, в результате чего была создана базовая структура, признаваемая сегодня, с такими основными институтами, как Европейская Комиссия, Совет, Парламент и Суд. Вместо существовавших до этого трех отдельных Советов (по одному на каждое из трех сообществ) и трех Комиссий были учреждены единый Совет и единая Комиссия ЕС. Договор о слиянии предусматривал замену финансовых взносов государств-членов на нужды интеграции системой собственных средств Европейских сообществ.
|
|
|
Уход с политической сцены генерала де Голля дал возможность постепенно расчистить завалы, образовавшиеся на пути интеграции. Конец 60-х годов ознаменовался новыми успехами интеграционного строительства.
1 июля 1968 г., на полтора года раньше, чем предусматривалось Римским договором, был завершен процесс создания таможенного союза. Вступил в силу общий таможенный тариф государств-членов, полностью заменивший национальные тарифы. Успешно шло формирование общей торговой политики. Комиссия, действуя от имени государств-членов, становилась все более активным и влиятельным участником многосторонних торговых переговоров.
1-2 декабря в Гааге главы государств и правительств "шестерки" приняли пакет важных решений. Было решено, в частности, ускорить окончательное формирование системы финансирования общей сельскохозяйственной политики, увеличить собственные средства Сообщества и расширить бюджетные полномочия Парламента. Одновременно политические руководители ЕЭС поручили Комиссии и Совету возобновить переговоры о присоединении стран-кандидатов, подготовку к созданию Экономического и валютного союза и системы сотрудничества в области внешней политики.
22 января 1972 г. был подписан Договор, касающийся присоединения Соединенного Королевства, Ирландии, Норвегии и Дании. В связи с тем, что решение о присоединении к ЕЭС Норвегии было отвергнуто на референдуме, 1 января 1973 г. было принято решение о частичном изменении Договора. В тот же день он вступил в силу в уже модифицированном виде.
Наметившийся новый взлет европейской интеграции был прерван серией международных кризисных явлений. Первым серьезным шоком для западноевропейской экономики стала односторонняя отмена правительством США свободного обмена доллара на золото. Это решение, принятое 15 августа 1971 г., подорвало основы международной валютной системы, которая была создана в Бреттон-Вудсе в 1944 г. Еще более серьезные последствия имели события, последовавшие за очередной арабо-израильской войной 6-27 октября 1973 г. Решение ОПЕК о резком повышении цен на нефть и сокращении или прекращении поставок в некоторые страны больно ударило по Западной Европе в связи с ее высокой зависимостью от поставок ближневосточной нефти.
Наступил длительный период "евроскептицизма", или "евро-склероза". Созданная в марте 1972 г. система так называемой "валютной змеи", призванная нейтрализовать резкие колебания обменных курсов, оказалась неудачной. Уже через год Великобритания, Ирландия и Италия вышли из нее и установили принцип "свободного плавания" своих валют. За ними последовала Франция. Проект Экономического и валютного союза остался без движения в связи с резким изменением экономических условий. Не получил дальнейшего развития и проект создания политического союза. Таким образом, основные предпосылки превращения Европейских сообществ в Европейский Союз к 1980 г. оказались недостижимыми.
Несмотря на то что осуществление крупномасштабных проектов было отложено, интеграционное строительство продолжалось, хотя и посредством "малых шагов".
3-10 декабря 1974 г. в Париже состоялась очередная встреча в верхах. Руководители государств-членов приняли два важных институциональных решения: 1) начиная с 1978 г. ввести прямые всеобщие выборы депутатов Европейского парламента; 2) вместо того чтобы проводить эпизодические встречи на высшем уровне, создать Европейский совет в составе глав государств и правительств государств-членов, который должен регулярно собираться на свои заседания как в рамках системы сообществ, так и в рамках системы политического сотрудничества. В марте 1975 г. Парламент, Совет и Комиссия приняли совместную декларацию о введении процедуры согласования актов, влекущих за собой серьезные финансовые последствия. Тем самым был сделан еще один шаг по пути укрепления финансовой независимости сообществ и усиления роли Парламента. 22 июля того же года в Брюсселе был подписан Договор о создании Счетной палаты. 13 мая 1976 г. вступило в силу решение о создании Европейской валютной системы, просуществовавшей вплоть до начала 90-х годов. 20 сентября 1976 г. представители государств - членов ЕС подписали в Брюсселе соглашение о формировании Европейского парламента посредством прямых всеобщих выборов.
1 января 1981 г. вступил в силу Договор о присоединении к ЕС Греции, которая стала десятым государством - членом ЕС.
Уже в июне 1985 г. новая Комиссия направила Европейскому совету Белую книгу "О завершении строительства внутреннего рынка". В ней содержалась всеобъемлющая программа реализации целей, поставленных еще в Римских договорах, - создание единого экономического пространства "четырех свобод". В этих целях предлагались конкретные сроки ликвидации физических, технических и фискальных барьеров в торговле между государствами-членами, гармонизации правил экономической деятельности, сближения законодательства и систем налогообложения, усиления сотрудничества в валютной области ("Проект 92"). Для обеспечения необходимой нормативной базы государства-члены должны были внести поправки в основополагающие договоры.
В соответствии с предложениями Комиссии 17 февраля 1986 г. в Люксембурге и 28 февраля того же года, в Гааге был подписан Единый европейский акт (ЕЕА), который вступил в силу 1 июля 1987 г. Опираясь на трудный, подчас мучительный опыт экономической интеграции в течение 30 лет после подписания Римского договора, руководители ЕС впервые дали точное определение пространства "четырех свобод" как единого пространства, без каких-либо внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, физических лиц, услуг и капиталов. Это пространство получило название Единого внутреннего рынка. Было решено завершить его создание к 31 декабря 1992 г. Принципиальное значение для успешного осуществления этой задачи имел переход к принятию всех решений на этот счет посредством квалифицированного большинства. Тем самым ни одна страна не имела более права вето в вопросах, относящихся к созданию Единого внутреннего рынка.
1 января 1986 г. произошло третье расширение Сообщества - его 11-м и 12-м членами стали Португалия и Испания.
По инициативе Сообщества 29 мая 1990 г. был учрежден Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). 15 июля 1991 г. Совет принял регламент об оказании технической помощи Советскому Союзу, который в дальнейшем послужил основой программы ТАСИС. 16 декабря были подписаны Европейские соглашения с Польшей, Венгрией и Чехословакией. Они не предусматривали вступление этих стран в Европейское сообщество. Впоследствии соглашения такого типа были заключены и с другими странами Центральной и Восточной Европы, включая и государства Балтии.
Следующим краеугольным камнем в процессе европейской интеграции стал Маастрихтский Договор 1992 года, который определил три столпа Европейского Союза: первый - это Европейское Сообщество, два новых - это межправительственное сотрудничество в международной политике и в области безопасности, а также в правосудии и внутренних делах. Кроме того, Маастрихтский Договор определил рамки для единой валюты и большей политической интеграции.
Проект этого договора был одобрен главами государств и правительств на очередном заседании Европейского совета в Маастрихте (Нидерланды) 9-10 декабря 1991 г. Там же 7 февраля 1992 г. был подписан Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор).
2 июня 1992 г. Маастрихтский договор был неожиданно отклонен в ходе референдума в Дании. Сообщество было вынуждено предоставить Дании ряд исключений и отсрочек. Обнаружились трудности в процессе ратификации договора и в ряде других стран. Политическая обстановка в Западной Европе еще более осложнилась вследствие острых валютных кризисов 1992-1993 гг. Однако, несмотря на все трудности, Договор в конечном счете вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Маастрихтский договор внес ряд фундаментальных изменений в природу и механизм интеграционного процесса. Суть воплотившихся в нем стратегических решений сводилась к следующему:
· от Единого внутреннего рынка идти дальше, к полной экономической и валютной интеграции;
· придать экономической интеграции социальное измерение на базе общей социальной политики;
· дополнить наднациональную экономическую интеграцию прочным и постоянным межгосударственным сотрудничеством в области внешней и внутренней политики.
Маастрихтским договором было оформлено создание Европейского Союза, основанного на трех опорах: 1) Европейских сообществах, 2) общей внешней политике и политике безопасности и 3) сотрудничестве в области внутренних дел и юстиции. Все три опоры были объединены единой институциональной структурой. Государства-члены договорились о создании Экономического и валютного союза, введении единой валюты, учреждении института гражданства Европейского Союза, поддержании acquis соттиnautaire (сумма законодательных норм и административных правил
Европейского сообщества) и соблюдении принципа субсидиарности. Сфера интеграционного строительства была распространена на ряд новых областей: образование, культуру, здравоохранение, защиту прав потребителя и строительство трансъевропейских сетей в области транспорта, коммуникаций и энергетики. Вскользь упомянутые в Римском договоре экономическая политика, социальная политика, политика экономического и социального сплочения, политика в области научных исследований и технологического развития, охрана окружающей среды были развернуты в отдельные главы основополагающих договоров.
Маастрихтский договор существенно изменил формулировку целей экономической интеграции. Содержавшаяся в Римском договоре общая цель обеспечения гармоничного и сбалансированного развития всех видов экономической деятельности была дополнена принципиальными уточнениями. Было установлено, что Европейский Союз стремится к устойчивому и неинфляционному росту с должной охраной окружающей среды. Одной из высших целей экономической интеграции было признано достижение высокой степени сближения уровня экономической эффективности в государствах-членах. Была подчеркнута необходимость высокого уровня занятости и социальной защиты. Было также установлено, что целью экономической интеграции является не только повышение жизненного уровня, но и улучшение качества жизни. Учитывая значительные изменения в составе участников европейской интеграции, руководители ЕС добавили к числу целей экономической интеграции обеспечение экономического и социального сплочения и солидарности между государствами-членами.
Соответственно изменились и средства дальнейшего осуществления экономической интеграции. Маастрихтский договор не только существенно расширил и уточнил понятие общего рынка, придав ему более развитую форму Единого внутреннего рынка. Он изменил и форму взаимодействия национальных государств: к достаточно расплывчатому "сближению" экономической политики добавлены "общие политика и действия", причем число областей, в которых осуществляются такого рода политика и действия, составляет не менее 13. И наконец, экономическая интеграция приобрела после Маастрихта такое мощное средство, как Экономический и валютный союз.
2 мая 1992 г., вскоре после заключения Маастрихтского договора, в Опорто (Португалия) было подписано Соглашение, учреждающее Европейское экономическое пространство (ЕЭП) между 12 государствами - членами ЕС и 7 государствами - участниками Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). Соглашение вступило в силу 1 января 1994 г. Оно предусматривает распространение "четырех свобод", действующих на Едином внутреннем рынке ЕС, на страны ЕАСТ. Это предполагаете первую очередь гармонизацию правил конкуренции и других общих правил экономической деятельности в странах ЕС и странах ЕАСТ в целях достижения однородности экономического пространства в странах - участницах соглашения. Для достижения этой цели страны ЕАСТ в одностороннем порядке приняли acquis communautaire. Был создан международно-правовой механизм, позволяющий странам ЕАСТ в последующем интегрировать новые акты ЕС в свое национальное законодательство.
В 1993 г. на заседании Европейского совета в Копенгагене было принято принципиальное решение о возможности нового расширения ЕС. В течение нескольких лет велась подготовительная работа по присоединению 12 стран Центральной, Восточной и Южной Европы, которая завершилась вступлением в члены ЕС 10 государств-кандидатов в 2004 г.
Дальнейшие шаги обсуждались на Межправительственной конференции, которая началась в 1996 году в Турине и завершилась подписанием Амстердамского договора в июне 1997 года. Задачей 21 века является расширение Европейского Союза и включение новых стран-членов - особенно из Центральной и Восточной Европы.
В связи с перспективой расширения в ЕС будет проведена институциональная реформа, основные контуры которой определены Ниццским договором.
|
|
|
